1947 年 8 月，英属印度的省份正在分属两个自治领，数百个土邦却面对另一套问题。英国国王对土邦的最高权力终止，并没有同时指定一个新政府接收全部权利。统治者要与印度或巴基斯坦谈判，居民要求参与决定，邻近的新国家则试图取得国防、交通和税收的控制权。这些过程从独立前持续到独立后，不能从一张 8 月的地图读出全部结果。

海得拉巴与朱纳格特尤其难以归入同一种解释。前者试图维持独立，最后被印度军队击败；后者的统治者选择巴基斯坦，印度随后接管并举行公投。若只按君主签字判断，就解释不了居民代表权；若只按宗教人口判断，又会把不同的法律程序、地方运动和军事压力全部略去。土邦整合的中心问题是：谁能代表一个邦作出决定，决定又怎样成为能够执行的统治？

系列目录 · 上一篇：难民与公民 · 下一篇：查谟和克什米尔

加入、合并与整合之间

英国的“最高权力”（paramountcy）是凌驾于土邦之上的宗主关系，包含条约义务和干预实践，并非一部规定整齐的联邦宪法。《印度独立法》第 7 条终止这层关系，没有把英国对土邦的一切权利自动转交给印度。法律上的解除约束因此真实存在，但没有给每个宫廷提供军队、海港、外汇和国际承认。[1]

1947 年 7 月 25 日，蒙巴顿向王公会议劝说各邦按地理条件加入适当的自治领，最初让出的主要权限是国防、外交与交通。印度政府使用的加入文书保留了其余内部权限，也明确不以签字预先承诺接受未来宪法。它解决的是新中央政府可以在哪些领域立法和行动，并不等于统治者立即交出全部行政权。[2]

“加入”之后还可能发生“合并”：小邦并入邻省，多个土邦组成联合邦，或者中央直接接收行政。再往后才是政治整合，包括代表机关、司法、土地制度、官员任用和中央财政关系。王公可以在第一步谈判成功，却在第二步失去统治权；居民可以欢迎进入新国家，却反对宫廷未经民选机关同意签订具体条款。

印度土邦部由帕特尔主持、梅农参与执行，其资源不仅是说服。新国家掌握周边铁路、市场、军力与行政人员，也能承认统治者的私人财产和待遇，降低其退让成本。王公间建立共同阵线则很困难：大邦不愿与小邦平均利益，海岸邦与内陆邦的贸易条件不同，居民运动对各宫廷的压力也不同。相同的文书格式，覆盖的是极不相同的谈判地位。

居民代表权并非到军事行动以后才出现。1947 年 4 月的制宪会议土邦委员会报告，已经讨论土邦席位怎样产生、是否只由统治者选派，以及如何与土邦人民的代表交涉。国大党一方面与君主谈判，另一方面支持责任政府原则；这两种方法在交接速度与民众同意之间存在张力。签字使中央获得法律入口，却不能证明地方社会已经同意其全部安排。[3]

海得拉巴：宫廷、地方组织和农民战争

海得拉巴位于半岛内陆，领土跨越不同语言地区。尼扎姆是穆斯林君主，人口多数为印度教徒，但这不等于当地政治只有两条宗教战线。宫廷、城市穆斯林职业阶层、地方国大党、地主、佃农以及共产党领导的农村组织，要求的权利和担心的损失并不相同。把全部穆斯林写成宫廷支持者，也会遮住反对拉扎卡尔或欢迎政治改革的人。

尼扎姆希望独立以后继续拥有对外地位。印度政府认为，一个位于本国腹地、拥有独立政治和军事联系的大邦，会影响交通与安全。1947 年 11 月达成的维持现状协议，暂时延续若干原有关系，没有消除双方关于主权的冲突。它给谈判留出时间，也使双方继续争论哪些行为违反了现状。协议存在与关系稳定并不是同一件事。

拉扎卡尔是与伊蒂哈德组织相关的志愿武装，其领导人卡西姆·拉兹维采取强硬立场。它们保护旧秩序、袭击反对者和实施乡村暴力的活动，加剧了外部干预的支持。可宫廷、正规军和拉扎卡尔仍须分别考察：影响君主不等于执行他的每一道命令，武装组织的行动也不能归责于所有穆斯林居民。印度关于恢复治安的公开理由，必须与行动之后的实际保护情况对读。[4]

特伦甘纳的农民运动另有根源。强迫劳动、地主权力、租税和战时征收，使农村冲突在独立之前已经尖锐。安得拉大会中的激进力量以及共产党组织，把地方抗租与土地要求转化为武装斗争。尼赫鲁大学收藏的共产党摄影材料，也保留了这一动员的痕迹。馆方说明，部分图注出自当时的党内摄影者，带有组织自身的政治立场。农民运动与反尼扎姆运动存在交汇，却不把“加入印度”当作全部目标。[11]

这一点改变了对 1948 年战争的解释。如果目标只有解除君主的独立地位，那么军事胜利即可结束冲突；如果农村组织还要改变地主关系，新的国家机关便可能成为它们的新对手。旧政府的崩溃既为改革创造条件，也使新政权决定如何保留税收、恢复生产和压制武装竞争。地方贫苦农民的选择不能简化为“支持尼扎姆”或者“支持中央”。

1948 年 9 月 13 日，印度军队发动被政府称为“警察行动”的军事进攻；9 月 17 日尼扎姆接受停止抵抗。这个称谓表达了印度将事件视为内部秩序问题的立场，并不改变行动使用军队、占领领土和设立军事行政的事实。联合国交涉及印巴紧张构成背景，但海得拉巴没有成为与克什米尔相同的持续印巴正规战争战场。[4]

尼赫鲁在 9 月 17 日的内部札记中承认，印度通过行动确立了对海得拉巴的支配权，同时反对把它当作被征服的外国领土。他主张保留能够继续工作的旧官员，把君主未来的地位与制宪程序联系起来。这份材料呈现了一个具体矛盾：政府已经使用军事力量取得最高实际权力，又必须解释其对居民的统治何以具有政治正当性。[12]

札记中的方案也不能当成后续执行清单。尼赫鲁考虑过让尼扎姆退位、建立摄政机构，最终安排并非逐项照办。保留宫廷形式可以降低接管阻力，保留官员则有助于维持财政和司法；两者都会使旧秩序的一部分继续存在。独立国家的制度选择常在“尽快治理”和“实现改革”之间进行，不能仅按是否废除君主来判断变化大小。

军事胜利之后，穆斯林平民遭到大规模攻击。有关材料记载了本地袭击者、报复者和部分军人的参与，也记载不同地点军队态度的差别。把暴力全称作自发报复会抹掉武装机关的责任；把每一支部队的行为视为相同，又超出了现有证据。追究责任需要落实到具体地区、军官、命令和行动，不能用受害人的宗教身份推定其曾是拉扎卡尔。

死亡总数尤其需要谨慎。谢尔曼 2007 年论文依据当时能够利用的材料讨论了“五万”及更高估计，并说明调查记录和事实重建的困难；这些估计不是逐名核验的死亡登记。本篇未取得能够独立校验的桑德拉尔调查报告完整原件，不将任何一个数字确立为定论，也不把后来的不同估计拼成看似精确的区间。大规模反穆斯林暴力可以确认，准确规模仍应与材料状态一起呈现。[4]

新行政还面临大量拘押、地方举报和司法积压。某人被扣为拉扎卡尔成员，未必已有足够罪证；地方仇敌可以借新权力处理旧纠纷。由此产生的行政困难，不是军事占领后的无关细节：国家能否区分罪犯、政治对手与普通居民，直接决定“保护公民”是否超越战时宣言。

海得拉巴的法律结局也不能省略。印度政府 1950 年《土邦白皮书》第 222 段明确说，它没有依通常形式加入印度自治领，而以维持现状协议、后续安排及接受印度宪法的公告建立关系。尼扎姆并未在 9 月战败当天完成所有宪制手续；他后来仍担任邦元首性质的职务，实际行政权却已改变。军事控制、君主名位和宪法地位可以在同一时期分属不同层次。[5]

朱纳格特：君主决定与事后公投

朱纳格特位于卡提阿瓦半岛，与巴基斯坦没有陆地相连，居民多数为印度教徒，统治者为穆斯林。纳瓦布选择加入巴基斯坦，巴基斯坦接受该选择。人口构成使印度能够诉诸多数居民意愿，地理与交通又使印度拥有直接施压能力；但这两点不能自动消除已经发生的加入行为及两国对其效力的争执。[6]

该邦内部和周围的政治动员、附属领地争议与行政困境相互推动。纳瓦布前往巴基斯坦之后，邦内执政委员会请求印度接收行政，印度于 1947 年 11 月 9 日接管。这一过程中的“请求”与“接管”都应置于此前压力之中，不能只摘录最后一封函件，就把整件事写成不涉及强制的普通行政交接。

1948 年 2 月举行的公投，以压倒性结果支持印度。这可以说明投票者在当时环境下的选择，却不能被倒置为印度介入之前已经完成的授权。印度政府组织投票时已经掌握行政，巴基斯坦没有据此放弃争议。评价程序时，需追问谁组织、谁能投票、异议如何表达；人口多数和公投结果是相关证据，但并不承担完全相同的证明作用。

此后还有另一轮整合。1948 年末，当地代表赞同并入索拉什特拉；1949 年 1 月 20 日，行政正式交给索拉什特拉政府。这一步与此前君主加入巴基斯坦、印度接管、公投分属不同时间和制度行为。只给朱纳格特标上一个“1947 年加入印度”的日期，反而会丢失这一案例最有解释力的部分。[6]

朱纳格特还进入克什米尔争论：印度强调前者的居民多数，巴基斯坦则据此要求后者也以人民意愿决定。两国的论证并没有始终采用同一顺序的原则。指出这种选择性，是解释外交冲突的必要步骤；它不能代替对每个土邦的武装介入、代表组织和具体文书的分别判断。

谈判达成以后，还可能发生什么

特拉凡科尔拥有海岸、贸易与相对成熟的行政，其首相拉马斯瓦米·艾耶曾主张独立。宫廷的自主方案面对的是外部压力与内部责任政府运动。最终放弃独立，并不意味着原有邦界永久保留：1949 年 7 月，特拉凡科尔与科钦联合。印度的整合从取得有限中央权限，继续发展为重组行政单位；地方部长与政治组织也参与其中，不能只归功于某次中央谈判。[7]

博帕尔统治者哈米杜拉汗曾在王公政治中占有突出位置，独立后的安排仍受到当地要求负责政府的运动推动。合并协议签于 1949 年 4 月 30 日，中央于 6 月 1 日接收行政。两年时间差说明，“1947 年帝国退出”与“宫廷把本邦治理交给新国家”不必发生在同一天。它也说明，暂时保留统治者并不能保证其继续掌握内部政治。[8]

东北土邦不能直接套用半岛大邦的经验。曼尼普尔在 1947 年的安排以后建立了自身的宪政机构，1948 年举行议会选举。1949 年 9 月 21 日，君主签订合并协议，约定 10 月 15 日移交行政；争议恰在君主的签字是否足以替代已存在的代表机关。1998 年印度上院仍有议员据此质问合并条件及其落实，显示这个问题并未随着地图改变而失去政治意义。[9]

这里使用后来的议会发言，是证明当地政治人物如何提出争议，并不把它当成 1949 年谈判现场的逐时记录。协议文本能够证明移交了哪些权力、约定何时实施；签字时的压力、君主与议会各自拥有何种授权，还需要邦宪法和谈判记录。两类材料承担的证据作用不同，不能相互替代。

卡拉特：巴基斯坦也面对土邦问题

英属俾路支地区的决定程序见第 11 篇。卡拉特则是另一种政治实体，其统治者要求按照自身条约地位处理关系。租借领土、首领权限及周边小邦的从属关系，使“俾路支整体是否加入”这个问法过于简单：当地原本就不存在一个可以由单次投票代表的统一行政单位。

1947 年 8 月的安排曾承认卡拉特的特殊地位，随后谈判围绕平等条约还是加入文书展开。巴基斯坦需要稳定边疆交通与行政联系；卡拉特汗希望保留对外自主和内部权力。其上院由首领组成，下院中的卡拉特民族党人士比津乔等反对合并，要求按对等关系合作。宫廷与议会意见不一致，也再次说明君主权利和人民代表权不是同一问题。[10]

1948 年 3 月，卡兰、拉斯贝拉和马克兰分别加入巴基斯坦，削弱了卡拉特汗的谈判地位；汗随后于 3 月 27 日宣布加入，转而接受加入安排。班加什的研究重视君主决定及首领间竞争，可以说明巴基斯坦如何取得正式法律手续。不过，文书存在不能自行回答程序是否得到充分地方同意，也不能消除反对者关于胁迫和代表性的质疑。

因此，卡拉特既不宜被写成毫无内部争议的民族团结，也不宜只用一句“英国省份被吞并”概括。前一种叙述遗漏了议会反对，后一种混淆了英属行政地区、条约关系和君主加入。当地后来持续的争议应联系 1948 年考察，但不能把几十年后的全部冲突都归结为同一份文书：中央治理、资源分配和镇压政策仍会产生新的原因。

土邦归属的不同阶段

表：1947—1950 年部分土邦的决定与行政转换。 此表表示程序，不表示居民意见的精确分布；“接管”也不等于国际争议已经解决。来源见文后法律、白皮书和各地方记录。

土邦 关键选择或冲突 后续行政与宪制变化
海得拉巴 独立主张、维持现状协议；1948 年 9 月印度军事行动 军事行政、宪法接受与地方制度改造分阶段发生
朱纳格特 君主加入巴基斯坦；1947 年 11 月印度接管 1948 年公投；1949 年并入索拉什特拉行政
特拉凡科尔、博帕尔 独立或自主主张受到外交和内部政治约束 前者 1949 年与科钦联合；后者同年移交行政
曼尼普尔 君主的加入安排与本地宪政并存 1949 年合并；代表机关是否充分参与持续有争议
卡拉特 特殊地位、条约诉求与地方反对 1948 年君主签署加入文书，政治认同并未因此统一

这些案例共同说明，新国家的领土不是简单继承出来的。正式签字能够改变法律关系，军队能够改变控制，地方运动能够改变谈判代价；三者之间没有一种稳定的先后顺序。海得拉巴需要解决土地与治安问题，曼尼普尔面对代表权争议，卡拉特仍有自主诉求。居民要求的权利常常超出“归属哪国”这一选项。

与它们相比，查谟和克什米尔的特殊性在于：加入文书、地方反抗、跨境武装介入和两国战争连续交织，联合国又将人民意愿与分阶段军事安排联系起来。其最终控制范围既不是拉德克利夫划出的，也没有由某一次公投确定。理解这种差异，是进入下一篇的必要前提。

参考资料与证据范围

查阅日期：2026-10-22。白皮书为印度政府的官方解释；相同事件的居民授权、执行过程与政治评价，需分别判断。

  1. 英国议会，《印度独立法》，1947 年，第 7 条；原法扫描。已读相关条款。
  2. 印度土邦部，White Paper on Indian States，1950 年，第 78、81 段及附录 VI、VII；王公会议、加入文书。王公会议已读相关摘录，加入文书已读全文，使用公开转录；政府解释不等同于地方同意的证明。
  3. 制宪会议土邦委员会，1947 年 4 月 24 日报告，CR.SC.1—2。已读相关部分，CLPR 转录。
  4. Taylor C. Sherman，〈The Integration of the Princely State of Hyderabad and the Making of the Postcolonial State in India, 1948–56〉，Indian Economic & Social History Review 44(4)，2007 年，489—516 页；作者稿。已读相关章节，作者稿第 9—13、20—22 页等；未据其转引声称读过桑德拉尔报告原件。
  5. 印度土邦部，1950 年白皮书第 222 段。已读该节全文。
  6. 同书第 223 段。已读该节全文；属于印度政府对朱纳格特的正式说明。
  7. 同书，特拉凡科尔—科钦联合邦一节；喀拉拉邦议会，制度历史。前者相关节，后者检索摘录，用于合并时间对照。
  8. 博帕尔地方政府，History of Bhopal。已读现代政治相关部分；采用注明参考人口普查的段落所列 4 月 30 日协议、6 月 1 日接管。网页另段混用加入与合并日期，不照录其不同表述。
  9. 1950 年白皮书附录 XXXII，曼尼普尔合并协议，1949 年 9 月 21 日，第 232 页，第 I—III 条；印度上院，1998 年 6 月 1 日 W. Angou Singh 发言，249—250 页。已读相关条款与发言，分别用于行政移交和后续争议。
  10. Yaqoob Khan Bangash，〈Creating the State: Pakistan and the Accession of Kalat, 1947–48〉，2019 年 3 月 18 日。已读全文；这是研究者的公开短文，并非已读其专著。卡拉特地方会议原始完整记录尚未取得。
  11. 尼赫鲁大学 P. C. Joshi 档案，Telangana Movement 馆藏说明。已读说明全文；未逐件查阅原照片和底片。
  12. 尼赫鲁，1948 年 9 月 17 日海得拉巴札记，收入 Selected Works，第二辑第 7 卷。已读相关段落，特别是第 2—5、10—18 段；用以分析决策者方案，并非实际执行报告。