1999年3月24日开始的北约空袭，没有立即使科索沃的居民安全下来。最初五周，北约扩大打击规模，南联盟军队与塞尔维亚警察继续控制主要城市和交通线，科索沃解放军在一些地区遭受挫折、在另一些地区恢复抵抗，大批阿尔巴尼亚族居民被赶出住所或逃离战区。空中优势与地面保护之间存在很长的距离。

这段过程支持两个可以同时成立的判断：战前已有严重暴力，是干预的重要原因；干预开始后，驱逐与逃亡急剧扩大，北约最初的军事手段未能及时制止，而且改变了暴力发生的环境。要确定责任，必须继续追踪谁把居民赶出门、谁控制道路、谁实施杀戮，以及轰炸在每个地点起了什么作用，不能只比较两条时间线的先后。

本篇从谈判失败之后写至四月底，分别观察空中战役、地面控制与人口移动。

开战目标与实际手段之间的距离

北约希望迫使南联盟总统米洛舍维奇改变科索沃政策，接受停止镇压、撤军、难民返乡和国际军事存在。四月十二日外长会议及四月二十三日华盛顿峰会，将这些要求集中为停战、撤军、国际部队进入、返乡及政治安排等条件。目标不是在军事上夺取贝尔格莱德，也没有在开战时把推翻米洛舍维奇政府列成必须完成的战役终点。北约1999年声明集，4月23日《Statement on Kosovo》第3—4段

最初的想定却比这些政治目标轻得多。美国审计总署后来指出，联盟一开始接受的是范围与时间都受限制的行动，预期少数几天空袭就可能使对方让步。这个预期受到1995年波黑空袭和1998年威胁奏效的影响。问题是，1995年的波黑战场还有改变地面力量对比的军事行动；1999年，北约最初排除了自身发动地面进攻，科索沃解放军也没有相同的常规作战能力。两次危机不能仅以“同一名塞尔维亚领导人受到轰炸”来类比。GAO-01-784，正文第3、9—10页及附录II

这使空袭承担了两种不同任务。第一种是强制：提高国家承受的损失，使领导人改变决定。第二种是制止：摧毁或压制正在科索沃行动的部队，使它们无法继续进攻或驱逐。前者可以打击固定基地、指挥设施、炼油与交通系统；后者却要求及时找到分散在道路、院落和山地的人员及车辆。固定设施被炸毁，并不意味着几公里外的警察失去搜查房屋、设置路障与押送居民的能力。

北约的政治决策来自北大西洋理事会，军事指挥由欧洲盟军最高司令韦斯利·克拉克及其下级体系执行；空中部队还必须处理各国保留的审批权限。美国提供了关键侦察、电子战、加油及远程精确打击能力，欧洲盟国提供基地、飞机和政治支持。这个联盟能够长期持续作战，却不能像一个单一国家那样毫无阻力地扩大所有目标类别。保持十九个成员国的支持，限制了开战时可采取的行动；这些限制又有助于使联盟不因伤亡或扩大冲突而立即分裂。

从三月二十四日到月底：空中压制没有解除地面控制

北约起初攻击防空、军事指挥、机场与其他军事目标，随后扩大到科索沃的军队和警察。对南联盟而言，空军难以争夺持续制空权，但防空系统无需彻底击败北约就能产生效果：雷达间歇开机、导弹发射后转移、部队隐蔽分散，都能迫使对方投入护航、压制防空和搜索资源。3月27日，一架F-117被击落，显示所谓隐身只能降低被发现和攻击的概率，不能取消防空风险。

飞机能够安全飞抵目标附近，仍须识别目标。春季云层、山区地形与植被影响光电侦察和激光制导；移动目标在侦察、审批与攻击之间可能已经离开。南联盟部队把车辆分散，利用掩体、伪装和诱饵，减少暴露时间。精确制导解决的是已知坐标附近的命中误差，不能自动解决“这个坐标上的东西究竟是什么”。对固定建筑有效的办法，对混有平民车辆的道路目标未必同样可靠。

飞行高度限制也有代价。GAO记载，联盟最初限制飞机飞到一万五千英尺以下，以减少防空火力造成的损失；这又增加了识别地面目标的困难，后来在科索沃下调限制，以改善识别并减少附带伤害。它不是全战争、所有机型、每次攻击均绝无例外的统一高度，更不能用来推算每个具体事件的飞行剖面。GAO-01-784，正文第9页

地面的南联盟军队与塞尔维亚内务部警察承担不同但会交叠的任务。军队拥有重装备、边境防御和较大规模作战能力；警察、特种警察以及参与行动的其他武装更直接进入居民区、检查身份和控制人群。军队的炮击与包围可以使居民逃离，警察和其他武装随后沿道路驱赶、搜查、抢夺或拘押。不能把所有行动都写成“塞军”，也不能因不同制服或正式编制不同，就假定不存在协同。

三月二十日前后，境内军事行动已经加紧。欧安组织第十四章收录的证言，把部分炮击、村民集中逃亡及军队进入的日期放在北约第一轮空袭之前。三月二十四日以后，发生范围和外逃速度明显扩大。战争状态、核查员撤离及对外战争的政治动员，降低了施暴者受到现场制约的程度；对解放军及其支持网络的打击，又与大范围人口驱逐结合。可确认的行动机制不需要依赖一份名为“马蹄铁计划”的文件是否完整公开才成立，但也不能反过来凭有组织行动，补写尚未见到的每一道中央命令。OSCE，第一卷第14章及相关市镇条目

居民为什么走，走向哪里

三月底的普里什蒂纳、佩奇／佩亚、贾科维察／贾科瓦及周围地区，出现逼迫居民离开、沿道路转移、在关卡分离人员等行动。普里什蒂纳部分居民被引向车站，铁路把人口转移到通往马其顿的边境；西部与西南部的居民则大量进入阿尔巴尼亚。对普通家庭而言，离开往往不是一次完整选择：可能先因炮击避入邻村，随后被武装人员赶走，再因边界关闭而滞留。

“他们都在逃避北约轰炸”的解释不能说明为什么不同族群受到不同对待，也不能说明逐户驱赶、集中押送、没收身份证件与针对男性的拘押。与此同时，轰炸确实制造恐惧、打断交通与生计，也可能使一个没有被直接驱赶的家庭离开。一次人口统计只告诉读者人到了哪里，不会自动记录其离开的全部原因。判断政策性驱逐，应依赖具体行动及其重复出现的模式，而不是把难民总数直接当作某一种原因的数量。

后来的刑事审判比较了这两种解释。米卢蒂诺维奇等人案的证据审查涉及北约空袭、解放军活动及各地人口流动，不能理解为法院没有考虑其他致因。对特定地区国家军警制造恐惧并迫使居民离开的认定，建立在事件、证人和行动资料上，而非“空袭后外逃，因此必有驱逐”这种简单推理。米卢蒂诺维奇等人案一审判决，2009年2月26日，第一卷关于NATO空袭与冲突背景的部分 第一卷背景说明本身不代替各市镇犯罪事实、个人责任和上诉结果；这些裁判层次及2014年上诉结论在第七篇分别核查。

越过边境也不等于立即获得安全。阿尔巴尼亚北部的库克斯承担了大批接收任务，交通和物资条件有限；难民营、家庭接纳和向其他地区转运同时展开。马其顿共和国，即今天的北马其顿，当时又担心难民长期滞留造成国内族群政治与社会资源压力。边检与接收能力不足，把人群堵在布拉采一带。

联合国难民署4月5日的现场通报估计，布拉采约有六万五千人被困在恶劣环境中，夜间才开始以巴士分批转往新设接收点。这个数字是当时地点上的估算，不是整场战争的难民总数。4月7日通报还特别说明，其统计此前区分3月24日后离开者与更早流离失所者，提醒读者不能把不同日报的总数直接相减，制造一个假精确的“当天被驱逐人数”。UNHCR，4月5日通报；4月7日通报

图：美国国务院《Kosovar Refugees, April 1999》，原图未改；来源及许可说明，PD-USGov-DOS。三角标记为已设营地，圆顶形标记为食品仓库，其他符号表示机场、港口和道路。美国是参战方，该图在此只用于定位接收设施与交通条件，没有人口数量和迁移箭头，不能单凭它判断驱逐路线、规模或责任。

四月的边境战斗与解放军的选择

科索沃解放军的处境有明显差别。境内一些单位受到军警优势火力打击，居民逃离又使地方补给、通信与藏身网络受损；在阿尔巴尼亚方向，跨境人员、训练与补给则为继续作战提供条件。北约轰炸削弱了南联盟的行动自由，但没有让解放军立刻具备攻占主要城市的能力。把双方在某些行动中的利益一致，直接写成全程由北约统一指挥，也缺少足够证据。

4月9日起，科沙雷／科沙拉（Košare／Koshare）边境地区发生重要战斗。争夺边境哨所与山地通道，对解放军的意义在于改善从阿尔巴尼亚进入科索沃的条件；对南联盟军队而言，则是防止局部缺口发展为进入内地的通道。塞尔维亚国防部后来发表的纪念材料强调第53边防营和第125摩托化旅的抵抗，也承认边境哨所失守而后续推进受到阻止。这些材料可帮助定位部队与防御目标，但其中“挫败北约地面入侵”的表述是当事方的战役解释，不能替代北约是否已批准大规模入侵的证据。塞国防部，科沙雷战斗纪念材料，塞语西里尔字母版；有关第53营与第125旅的塞语拉丁字母版材料

这一边境战场的结果不能用一个“胜利”概括。解放军取得局部立足点，不等于打开一条可无限运送重装备、直接通往主要城市的安全走廊；南联盟部队阻止继续深入，也不等于已经消除空袭或长期补给压力。双方都要运输弹药、撤送伤员并轮换人员，山路和地形限制了可投入力量。四月的战斗改变了局部压力分布，却没有直接迫使贝尔格莱德撤出整个科索沃。

北约在阿尔巴尼亚和马其顿的兵力部署还承担不同功能：人道支援、保护和支援设施、为未来进入科索沃作准备，不能把每一支出现在边境附近的部队都算成已开始执行入侵的突击部队。是否部署、是否具备战备能力、是否获准越境作战，是三个不同问题。这个区分在五月的地面战争讨论中仍然重要。

打击扩大，也扩大了误伤与政治风险

四月，北约的攻击对象向桥梁、油料、军工、通信及其他被认为支撑军事行动的设施扩展。它试图让持续拒绝条件的成本不再局限于科索沃局部部队，也试图切断部队的支持网络。军事价值与平民用途往往同时存在：一座桥能运输军用物资，也供居民通勤；电力和通信服务军队，也服务医院与城市生活。因此，“军民两用”不是无需继续判断的通行证，必须检查实际军事用途、预期军事收益、平民损害和可行的预防措施。

4月14日，北约飞机攻击贾科维察至代查尼一带道路上的车队。人权观察后来通过个案调查记录了73名平民死亡。北约最初对目标性质的说明发生变化，随后承认击中了平民车辆。争议不是“精确武器是否命中”，而是把什么认成军事车辆、何时发现怀疑、是否应当中止、又如何避免在人员混杂的道路上继续攻击。人权观察，《Civilian Deaths in the NATO Air Campaign》，贾科维察—代查尼道路一节，2000年2月

前南刑庭检察官所设审查委员会后来没有建议对此启动刑事调查，认为现有材料不足以达到相关门槛；人权观察则批评目标识别与预防措施。两者可以同时出现在历史解释中：未建议起诉，不等于认定作战程序毫无缺陷，更不是让死亡人数从事实记录中消失。委员会第63—70段本身就讨论了高度、目视识别、混合车队和暂停攻击的时间。北约轰炸审查委员会最终报告，第63—70段

4月23日，贝尔格莱德塞尔维亚广播电视台总部遭到攻击，16名工作人员遇害。北约强调通信与指挥网络用途，但政治宣传本身是否足以使电视台成为军事目标，遭到严肃质疑。即使一个设施包含军事功能，也仍须评估预警与比例。广播恢复较快又提出效果问题：短暂中断所产生的军事利益，能否支持预期的平民代价？这一案例显示，扩大目标范围并不自动等于获得更有效的强制工具。同一审查报告，第71—79段

最初五周改变了什么

表：1999年3月24日至4月底的空中行动、地面战斗与人口移动。

日期 空中或地面变化 居民及政治后果 来源与边界
3月24日 北约开始“盟军行动” 对外战争与境内冲突并行；未立即形成地面保护 GAO正文及附录I
3月27日 北约扩大行动；F-117被击落 南联盟防空威胁仍在，北约继续投入压制与护航资源 北约3月27日第044号声明；GAO战役回顾
3月底至4月初 军警行动与大规模居民外逃扩展 阿尔巴尼亚及马其顿接收压力急升 OSCE第14章；UNHCR同期通报
4月5日 布拉采开始向接收点转运被困者 边境通行、登记和接收能力成为生存条件 UNHCR 4月5日通报
4月9日起 科沙雷边境战斗 争夺补给和进入通道，未决定整个科索沃归属 塞国防部纪念材料；须区分纪念话语
4月14日 贾科维察附近车队被炸 平民死亡推动对目标识别及攻击规则的质疑 HRW；审查报告第63—70段
4月23日 电视台遇袭；北约峰会重申条件 战略目标范围扩大，平民保护及比例争议加深 北约声明；审查报告第71—79段
4月底 空袭仍未促成接受条件 联盟进入更持久的军事与外交施压阶段 GAO及下一篇的五月材料

到四月底，北约保持了联盟一致与持续攻击能力，却没有达到迅速迫使让步和及时保护居民的最初期待。南联盟军警仍能在科索沃实施地面行动，但无法阻止国家其他地区不断遭到攻击。解放军仍然存在，并利用跨境条件作战，却没有独力击败政府军。三个军事事实同时成立，战争因而继续。

“轰炸以后驱逐增加”，足以否定一场立即奏效的人道保护行动的叙述；它不足以把具体实施驱逐者的责任转给飞机，也不足以证明若不轰炸就不会出现进一步暴力。更准确的批评是，北约选择了一种短期不能直接保护居民的手段，却对迅速强制成功抱有过高期待。五月以后，越来越大的打击与新的外交条件才共同改变了战争的结束方式，见第六篇。

来源与阅读边界

本文核对GAO-01-784的战役限制、目标与年表部分，OSCE第一卷的第14章及有关地区记载，UNHCR两份四月同期通报，以及HRW和检察官审查委员会的相关事件部分。后两者有交叉引用，不能把其重复的同一伤亡数字视为两套完全独立的名单。米卢蒂诺维奇案使用第一卷的背景与证据讨论，不把该卷当作全部被告、全部指控的终局结论。

塞语检索覆盖拉丁与西里尔字母，实际使用国防部纪念报道中可相互对照的日期、单位及地方战果表述，未声称通读塞军作战日志，也不采用未经独立验证的敌方伤亡数。北约的全战役架次、最终毁伤和六月结果留在下一篇讨论，不倒填为四月底已经获得的战果。居民遇害和驱逐的个案责任详见第七篇。