有政府，为什么仍称傀儡政权

伪满洲国有元首、国旗、官署、法院和货币，也能征税、修路、办学校。仅以“它什么都不能做”来解释傀儡性质，经不起事实检验。但机构的存在，没有使溥仪和本地官僚取得对军队、关键人事及财政的最终支配权。

1932年建立的统治组织确实运作，却没有获得与其国家形式相对应的自主权。关东军在建国过程中的强制作用，进一步通过日籍官员、总务系统、军政协调和驻军安排进入日常制度。中国官员并未因此全部失去办事能力，溥仪也有自己的目标；但他们的行动空间不能等同于决定国家基本方向的权力。

本篇以1932—1935年的制度建立为中心，承接上一篇的建国过程，考察正式组织与实际指挥的差距。后续各篇将再讨论这套权力怎样作用于经济、社会与战争。这里称“伪满洲国”，是对其建国合法性和受日本支配性质的历史判断，不表示否认这个统治组织曾经存在，更不把其辖下居民一律等同于统治者。

几个概念回答不同问题。“独立国家”涉及对外地位及自主决定基本政策的能力，不能只以官署齐备判断；“傀儡政权”在本文指形式上分立、关键政治选择却受外部力量支配的政府。“殖民统治”用于描述外来强权长期控制当地政治、资源与社会安排，并不要求它必须公开吞并领土。三个概念因此不能只凭国号互相排除。

“保护国”则容易引起另一种混淆：若只用来泛指军事依赖，它能描述部分关系，却不能据此认定双方正式建立了特定的保护制度。1932年《日满议定书》以独立国家间友好、共同防卫的形式写成，没有公开宣布把伪满洲国设为日本保护国。其形式与实际支配之间的差异，正需要以下材料检验。《日满议定书》前言及第二项

组织法写下的国家

1932年3月9日施行的组织法，以执政为国家元首，由国务总理及各部总长组成国务院，并规定立法、司法、监察等机关。溥仪拥有广泛的形式权力，包括在立法机关与行政意见冲突时作最终决定。表面上，这套制度提供了国家机关的完整外观。《李顿报告》第六章第二部分“现政府”“组织法”

但制度的名称不等于制度已经实际运作。李顿调查团发现，当时尚未制定组织立法院所需的法律；实际立法由国务院拟定，经参议府咨询、执政批准后实施。调查团还指出，总务机关掌握机密、人事、会计和物资等事项，因此即使不挂“总长”的头衔，也能影响各部能雇用谁、支出多少、按什么程序办事。

权力被集中到中央，并不意味着集中到溥仪或中国籍总长手中。控制人事与预算的总务系统，由日籍官员占据关键位置；重要部门既有日本顾问，也有转为正式任职的日本官员。形式上“受聘顾问”与实际“掌握批准权”的差别，正是判断从属关系的证据。《李顿报告》第六章“日本官员与顾问”

表：伪满中央与地方机构的公开安排及实际权力。

制度位置 公开安排 检验实际权力的证据
执政，1934年后为皇帝 国家元首，批准法令并任命官员 能否拒绝关东军提出的根本政策，而不被迫改弦更张
国务院及各部 总理、总长主持行政 部门重要事项与日籍次长、顾问及总务机关之间的关系
总务系统 处理人事、机密、会计、物资 掌握各部开展工作所需的人员与资源，具有跨部控制能力
地方省、县机关 执行行政与税收，保留大量原有人员 地方裁量是否能改变中央批准的预算和军政方向
军事与对外关系 以本国名义设军政机构、签订协定 日本驻军、关东军指导及重大对外决定的形成程序

表中前四项主要依据1932年调查所见，第五项结合下文《日满议定书》及后续材料；不是把1940年代的机构配置倒置到建国第一天。

图3：国联调查委员会《东北政治地图》（Map No. 2），1932年8月，比例尺1∶4,000,000。图上奉天、吉林、黑龙江、热河及蒙古地方单位的标法，反映当时调查采用的政治地理分类；关东州租借地另作标示。它有助于辨认省区与特殊地域，不能当作现代东北三省图，亦不是对伪满宣称辖境的国际承认。热河与边缘地区的行政主张、军队实控及后来改区须按年份分别说明。制图机构：国联调查委员会；原始扫描，日本外务省外交史料馆。国联正式文献附图，按公共领域规则转载；本图仅由PDF转为PNG，保留原图例和边注。

总务系统如何使形式职位失去分量

总长可以签发命令，但如果无法自由任用工作人员、调配预算或改变执行方式，职位的法律权力便受到限制。总务系统不需要替每个办事员处理全部文书，只需控制会影响各部行动的事项。这也解释了为什么中国籍官员大量留任，与日方掌握核心政策可以同时存在。

日本各机构之间也没有天然一致。李顿调查团记载，一些日籍官员早期具有相当自主性，政策未必与东京或关东军总部完全一致；但面对重大问题，他们越来越须服从日本官方权力。军队提供安全和强制力，满铁掌握交通、经营及技术资源，领事机关负责交涉，职能会相互竞争。1932年4月，本庄繁要求把对伪满政策的执行更集中于关东军，陆相荒木贞夫原则同意；这种统一要求本身，就证明此前存在多个行动中心。《李顿报告》第六章“评论”、东京判决第五章，第602—603页

东京审判判决又依据战后取得的材料，描述了日籍次长等人参加的“火曜会”，即星期二会议：由总务长官主持，关东军参谋有关人员参加，重要政策及法令在这类协调后转为伪满政府的正式行为。这个机制说明正式官署之外还存在决定性协调层。判决使用了概括整个统治过程的措辞，不能据此假定每个时期、每项普通地方事务都经过完全相同的流程。远东国际军事法庭判决第五章，原书第601—604页

这也不只是前线军官擅自安排的现象。判决所引1932年4月11日日本内阁决定，要求新政权采用日本顾问，并由日本人担任总务、财政、警察、银行、交通、司法和海关等方面的重要职位。决定把这些职位安排与日本政治、经济及国防需要联系起来。即使东京内部对具体办法存在争论，中央正式推动关键岗位的配置，仍然构成区别于“军方完全背着政府行事”的证据。同一判决第五章，第603—604页相关部分

1935年日满经济共同委员会提供了进一步检验。名义上双方各有四名委员，看似对等；伪满一侧却包括日籍总务长官。判决引用广田弘毅在日本枢密院讨论中的说明：他相信这名总务长官不会作出不利于日本的决定。这里的证据不是“日本出生的人必然不忠于受聘政府”，而是日本决策者明确把这一席位视为保证本国控制的办法。同一判决第五章“日满经济共同委员会”，原书第635—636页附近

从安东海关看行政权的转移

抽象的“控制”可以落实到一项具体事务。1931年9月后，海关收入并未立刻全部停止汇往上海；军事占领和财政分离不是同一天完成的。到1932年，伪满政府以独立国家为由，要求接收海关及收入。《李顿报告》第六章“海关”

安东海关在3月被安排日本顾问，到6月出现禁止收入外汇的命令。调查团根据海关总税务司提供的材料记述，武装警察进入银行要求监管款项，银行随后在强制情况下交出资金；当关税人员拒绝交出官署时，警察又将其逐出。新政权的财政机关、日籍顾问与强制力量，在同一行动中衔接起来。

这个案例不能单独证明每个部门都按相同方式接收，也不能把海关原有的外国人员制度当成中国完全自主的财政体系。但它确实表明：从南京体系切断收入，不只是宣布一句独立，必须有人下令、有人执行、有人无法拒绝。地方人员的抵制和受迫离职，留下了可检查的权力边界。

同样，办事人员留任有不同原因：需要工资养家，希望维持居民基本生活，担心离开后由更坏的人接替，也可能追逐职位与收益。李顿报告收到一些官员私下表达受胁迫的消息，也记录有人希望改善行政而加入。对具体个人应考察其职位、选择余地和实际行为，不能因整个政权受支配，就推导出每个任职者都具有相同动机或责任。《李顿报告》第六章“高级官员”“下级及地方官员”

溥仪的复辟愿望与他实际得到的职位

溥仪不是没有个人愿望的道具。他希望恢复政治地位，也把新安排与前清皇室的期待联系起来；1932年是否接受执政职位、接受多久，曾有交涉。李顿报告记述，他最初没有立即接受邀请，后来同意暂任一年。这样的讨价还价说明他具有一定行动能力，但不能证明他已经能够决定国家制度的根本形态。《李顿报告》第六章“溥仪接受元首职位”

1934年3月1日，执政改称皇帝。皇帝称号满足了他对身份的一部分追求，却没有同步撤除日方控制。东京审判所据材料把改制与日本内阁、关东军的安排联系起来，指出重要职位与既有政策协调方式继续存在。因此，从执政到皇帝的变化，应与军权、人事和外交能力的变化分别核对，不能凭登极仪式推断恢复了清朝式的最高统治权。远东国际军事法庭判决第五章，原书第625—627页相关部分

溥仪后来强调自己受到监督和威胁。此类证言提供了接近权力中心的材料，也存在减轻自身责任的动机。较可靠的判断，需要把他的陈述与1932年调查、日方人事安排及正式协定相互核对。一个人可能确实受到强制，同时仍对自己在有限空间内作出的选择负有责任；受制与参与并不是互相排除的身份。

由此也能回答“有些中国官员敢与日本人争执，怎能称傀儡”的反对意见。殖民体系内部可以有谈判，执行层也会因地方知识和办事需要保留裁量。关键在于这种争执是否能够改变军队驻留、重大任命和基本政策方向。证明局部讨价还价，需要修正“毫无自主”的绝对说法；它没有自动推翻结构性从属的判断。

日方当时怎样反驳傀儡指控

1932年11月，日本政府向国联提交对李顿报告的正式意见。它提出的理由比“建设了铁路，所以应当承认”完整得多：张氏统治混乱，地方早有自治或独立倾向；旧当局消失后，本地领袖先组织维持秩序的机关；外国顾问和外国驻军本身不使一个国家丧失独立；日本只承认已经形成的新政治事实。日本政府《对调查团报告的意见》，原件第26至29及34至35页

其中“外国顾问和驻军并非充分条件”是应当接受的反驳。独立国家可以雇用外国专家，也可以允许外国驻军；若只数日本人的数量，证据确实不足。对伪满洲国的判断必须依靠组合证据：它如何产生，谁配置决定性职位，谁控制安全力量，重大分歧最终怎样处理。

日方还否认自治指导部由关东军组织，认为李顿报告依据了未具名的中国证人；它主张有关运动由中国、满洲和蒙古地方人士发起。这个争点涉及证据可靠性，不能靠重复“傀儡”二字解决。李顿报告并非只依据一人陈述，而是结合占领顺序、地方机关改组、日籍指导人员、宣传组织及财政接管进行判断。战后取得日方决策材料，又补充了最初调查难以直接掌握的证据。日方意见第28—29页、《李顿报告》第六章第一部分结论

日方指出，张作霖时代也有与中央脱离的举动。这个史实需要放回第一篇的区别：军阀在内战中不承认某一北京政府，与由外国军队协助建立一个对外独立国家，不是同一个政治行为。东北曾有地方自治主张，可以成为研究建国者动机的材料，却不能直接证明1932年的具体建国程序获得了居民自由授权。

“普遍欢迎”的证据够不够

支持新政权的人确实存在。李顿调查团记录，部分蒙古人士不满中国移民侵占土地、官吏勒索，希望保全自治；部分白俄居民遭受旧警察和税务制度歧视，期待改善处境；部分满族人士怀有皇室或身份期待。这些经历必须正面承认，否则“所有支持都由日军伪造”的说法就无法解释真实利益。《李顿报告》第六章“少数群体”

但同一报告也记录了反对的蒙古代表，并明确表示，不能确定来访朝鲜代表能在多大程度上代表整个社群。它对商人、专业人员、农民和城市工人的判断，来自访问、见闻和来信，存在样本取得的限制。按报告记录，收到的1,550封来信中只有两封不是强烈反对新政权；这足以反驳“调查团没有听到反对声音”，却绝不能换算成全体居民99%以上反对的统计比例。《李顿报告》第六章“来信”“民众态度”

赞成集会和反对来信都需要检验代表性。有人受组织动员到场，有人因危险不敢发言，有人因文字和渠道限制无法投书；同一人也可能支持改善治安，却不支持脱离中国。现有材料能够支持“没有证明存在自由而普遍的建国授权”，不能把全部东北居民的政治选择概括成一个整齐比例。

王道政治与民族协和的宣传，试图把新政权与旧军阀统治区别开来。1932年纲领中也有减税、改善行政、保护权利等承诺。评价这些承诺，应看是否执行以及谁能追究违约，而非只看口号是否动听。中国政权对少数群体的压迫同样应受批评；承认这种压迫，不必进而接受日本军队替所有居民决定政治制度的权利。

1932年的法律问题，不能借1945年的条文作捷径

评价建国合法性，首先应使用当时已经存在的义务。1922年《九国公约》第一条规定尊重中国主权、独立及领土和行政完整，第二条要求不得以另行协定损害这些原则；第七条规定，涉及公约适用时应进行充分、坦率的磋商。公约也要求中国及有关列强避免铁路歧视，不能把它简化为只约束一方的政治宣言。《九国公约》第一、二、五、七条

1928年《非战公约》第一、二条规定放弃以战争作为国家政策工具，并以和平手段解决争端。当时仍存在自卫权适用等争论，也没有后来联合国体系的执行结构。因而判断日本的自卫主张，需要调查攻击是否发生、行动是否必要及范围是否相称；不能直接拿尚未产生的《联合国宪章》条文给1931年事件定性。《非战公约》条文

日方1932年的正式反驳强调，中国内部失序可能产生新的国家，尊重中国完整不应剥夺当地人民自决；如果日本只是在行使合法保护权，随后的分离结果不应由日本负责。这个法律论证以两个事实为前提：最初军事行动确属必要自卫，独立又真正由当地人民自主决定。李顿调查对这两个前提都提出了否定性结论。因此，承认地方居民具有政治权利，并不能直接替这一次具体的军事占领和建国过程提供正当性。日方意见第29、35页、《李顿报告》第四章结论

1932年9月15日，日本与伪满洲国签订议定书。前言把新政权描述为依居民自由意志组成；第一项保障日本既有条约和合同利益，第二项规定共同防卫并允许日本驻军。签署者为武藤信义与郑孝胥。前言中的自由意志属于签约方提出的合法性主张，不能因写进文件就视为已获独立证明。FRUS 1932，第四卷，第271号所录《日满议定书》

同样，日本的正式承认确实改变了双方外交形式，但承认行为本身不裁定建国是否违反此前义务，也不证明政权获得充分自主。这里至少有三个层次：政府是否存在、哪些国家与它交往、产生及维持它的行为是否符合相关法律义务。混用这三个问题，会把“有人承认”误写成“所有合法性争议已经解决”。国联及各国如何作出后续选择，将在国际关系篇进一步讨论。

用同一尺度判断统治与责任

1932年调查团也没有认为一切问题只须恢复事变前原状。它批评旧有治理，提出在中国主权下重订自治及保障安排，并保护日本的合法利益。这种方案能否被各方接受，可以争论；它至少说明，维护中国主权不必等于替军阀原状辩护，保障日本侨民也不必等于认可军事征服。《李顿报告》第九章

本篇的价值尺度是：居民不因旧政府治理失败而丧失政治权利，弱国不因无力抵抗而丧失领土权利，外国投资与安全利益也不产生不受约束的统治资格。这套尺度应同样检验日本、中国政府、俄国和苏联的行动。个别居民确实受益，或者新机关办成了某些事情，可以成为行政绩效的证据；它们不能单独代替自由授权、政治自主和对强制行为的责任判断。

伪满洲国的官署并非虚构，其从属关系也不仅是一个名称。正因为它能够征税、调配人员和组织生产，日方控制才有可能深入日常生活。后续文章所要衡量的经济增长与社会代价，都发生在这套能够办事、却由外部力量控制关键方向的制度之中。

制度变化年表

时间与地点 主要行动者及事件 关键争点与来源
1932年3月，长春 溥仪及中央官署；组织法、执政与国务院开始运作 机关存在不等于已按公布的分权设计运作；《李顿报告》第六章“组织法”
4月，日本东京 日本内阁决定重要顾问和职位安排 由东京正式认可的控制，不能全归为前线擅自行动；东京判决第五章第603—604页
6月，安东 伪满财政机关、日籍顾问、武装警察及海关人员 税款与官署如何在强制下移交；《李顿报告》第六章“海关”
9月15日，长春 武藤信义、郑孝胥签订《日满议定书》 日本正式承认、权益保障与驻军；FRUS 1932第四卷第271号
11月，日内瓦 日本政府向国联提交对李顿报告的意见 以地方自决、治理失序、顾问与驻军不当然否定独立进行辩护；日方意见第26—35页
1934年3月1日，长春 溥仪称帝，日本及关东军继续控制关键安排 头衔变化与实际自主须分别检验；东京判决第五章第625—627页
1935年，日本与伪满洲国 设立日满经济共同委员会 对等席位如何与日本控制并存；东京判决第五章第635—636页

表中简称及直接链接见下表；机构运行和法律评价分别依据同时代调查、正式文件与战后司法材料，未将它们混为一种证据。

来源与核验范围

来源 实际已读范围 证据性质与限制
国际联盟，《李顿报告》第六章，1932年，原书第88—111页 组织法、总务系统、官员与顾问、海关、地方人员和民众态度相关段落 英文转录；报告1932年9月4日签署，所用国联正式文件日期为10月1日，不能用它证明其后全部变化
国际联盟，《李顿报告》第四章、第九章 自卫判断及和平解决原则 调查与调停报告，不是刑事法院判决
日本政府，《对调查团报告的意见》，1932年11月19日国联分发，C.775.M.366.1932.VII 实际查看封面、目录及原件第20—21、26—29、34—35、38—39页扫描；本篇主要使用第26—29、34—35页 日方正式辩护的一手材料，已读指定页，并非全文；PDF为双页合扫，第26—29页对应PDF第14—15页，勿与外务省编印页码混淆
《日满议定书》，1932年9月15日；FRUS第四卷第271号，原书第253—254页 前言及两项主要条款全文 使用美国外交文件所收英文译文；文件规定解释有异时以日文本为准，本篇未做中日文本逐字对校
《九国公约》，1922年2月6日 已读第一至第九条，主要使用第一、二、五、七条 耶鲁大学Avalon转录美国外交文集英文文本，不是签署件影像
《非战公约》，1928年8月27日 已读条约条文，主要使用第一、二条 条约义务与自卫的适用问题分开，不以条文直接跳过事实判断
远东国际军事法庭，判决第五章，1948年 第601—604页制度、1934年改制及1935年经济委员会相关部分 战后司法综合材料，包含溥仪等证言及日方决策文件；本篇未逐件重做全部庭审证据核验

尚未逐项查明的问题包括地方裁量如何随部门和时期变化、高级任命逐次经过谁批准，以及溥仪和各官员在拒绝或妥协时各自面临什么条件。现有证据足以判断关键权力受日本支配，不足以断言所有日常决定都由同一日本机关直接发令。对1932年社会态度也只有有偏而重要的证据群，没有可计算全体居民支持率的自由民意调查。

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