1999年6月结束的是北约空袭和南联盟军警对科索沃的直接控制。争议领土由谁统治、居民是否能够安全生活，以及最终地位如何确定，都没有随撤军解决。大量阿尔巴尼亚族难民返乡，与塞尔维亚族、罗姆人及其他群体的出走同时发生。对前一批居民而言，国际部队意味着保护和重返家园；对后一批居民而言，保护能否延伸到自己的村庄，很快成为生存问题。

第七篇区分了战争中的平民暴力。本篇的时间从1999年延伸到2010年，考察军队、国际行政机构和地方政治组织怎样分享权力，以及为什么一份独立宣言的法律意见没有终结主权争议。

第1244号决议建立了什么

1999年6月10日，安理会通过第1244号决议。它一方面重申南联盟的主权和领土完整，另一方面授权国际安全存在与国际民事存在，并建立科索沃临时行政管理安排。这两部分共同构成妥协：贝尔格莱德不能恢复原来的直接治理方式，科索沃也没有凭这份决议立即取得独立国家身份。联合国，S/RES/1244（1999），正文及附件

决议第9段规定国际安全存在的职责，包括阻止敌对行动恢复、监督撤军、推动解放军非军事化、建立安全环境及保障国际人员活动。第10、11段规定国际民事存在的临时治理任务，包括行政管理、临时自治机构发展、政治进程、重建、人权保护，以及难民和流离失所者安全返乡。它没有只保护某一个族群。

北约领导的驻科索沃部队KFOR主要承担军事安全任务；联合国科索沃临时行政当局特派团UNMIK承担民事行政。两者并非一个统一的日常指挥体系。各国军队的部署区域、装备与行动限制存在差异，国际警察建立需要时间，地方行政和司法机构也需重建。因此，一份授权书能够规定责任，却不能保证每个村庄在威胁发生时都有可及时调动的警力。

图：美国中央情报局《Tentative Kosovo Force (KFOR) Sectors》，图号750618 (R00940)，标注7-99。蓝线表示责任区，红色斜线表示俄军子区；这是1999年7月的暂拟部署图，不是主权分界，也不是6月12日部队位置的即时记录。Wikimedia Commons原图，公有领域PD-USGov-CIA，原图未修改。2016年是上传日期。

返乡者与离乡者

南联盟军警撤走后，阿尔巴尼亚族难民能够大规模返回。但返回房屋不等于恢复原有生活：房屋毁坏、失踪亲属、证件丢失、道路危险和经济停顿仍需处理。拥有组织网络和武装经历的解放军成员，在地方权力重组中占据优势；支持非暴力路线的人并不因战争结束便恢复相同政治位置。

与此同时，塞尔维亚族和其他少数群体遭遇袭击、绑架、财产占有和驱逐。罗姆人还可能因被指控协助塞尔维亚军警而受到集体报复。个别人是否参与犯罪应由证据和司法程序判断，把一个族群当成“合作者”会使没有任何相关行为的人也成为目标。HRW，《奉命行事》，战后暴力章节

战争受害者实施报复具有可以解释的情绪和社会背景，但这不能构成合法性依据。更重要的是，战后暴力并非只能理解为失控的个人愤怒：夺取住房、排除竞争者、迫使少数居民离开，都可能产生明确利益。若行政机关不能登记财产、执行返还决定、保护证人和处罚施暴者，人口流失就会变成新的实际控制条件。

国际机构常面对一种现实困难：在直接保护居民与把居民撤离危险地区之间，后者可能更快减少死亡。然而紧急撤离若长期不能转化为安全返乡，就使施暴者达到了清空社区的效果。一次成功救援和一个失败的保护政策可以同时存在，不能只以撤走多少人计算治理成绩。

2004年暴力为何是治理失败

2004年3月17日至18日的暴力发生在国际治理已经持续近五年以后。人权观察记录，19人死亡，约4,100名少数族群居民流离失所，至少550所住房和27座东正教教堂、修道院被烧毁。这里的宗教建筑数字是“烧毁”口径；不应与另一些统计中的全部受损建筑相混。HRW，Failure to Protect，2004年7月25日，摘要及少数族群处境章节

3月16日，媒体报道三名阿尔巴尼亚族男孩在米特罗维察附近的伊巴尔河失踪、疑似溺亡，并将事件归因于塞族人追赶。欧安组织4月23日发布的媒体调查说明指出，塞族人参与的指控当时及调查时都缺乏证据。需要质疑的是未经核实的归责，不能将儿童遇难本身也说成虚构。电视台把高度不确定的指控作为民族迫害报道，促成了暴力动员；这种传播责任可以与事先组织、地方攻击者的行动责任同时存在。OSCE，2004年4月23日媒体调查发布说明

既有的民族隔离、不信任和对国际机构的不满，也影响了哪些人容易被当成目标。袭击波及与溺水事件无关的社区，说明谣言不能独自解释受害者选择与攻击范围。对事件的解释还必须追踪各地攻击行动，以及地方政治领导人能否及时、明确地制止针对少数群体的暴力。

对国际部队最强的辩护是，维和军队并非为同时处理数十处群众骚乱而配置，军事火力也不能直接替代警察防暴能力。这个解释说明准备和训练为什么重要，却不能免除已经存在的保护义务。在国际部队没有面临正规军入侵威胁的情况下，少数社区受袭本来就是部署最需要准备的危险之一。

人权观察根据受害者与安全人员访谈，批评KFOR、UNMIK国际警察和当地警察的保护失败。不同地点并非表现相同，也不能把机构整体失职推成每名士兵都拒绝救援。真正需要追责的是预警、指挥协同、人员装备和现场决策为何没有及时形成有效行动。HRW，2004年7月26日调查发布说明

临时治理为什么没有自动产生最终地位

第1244号决议把结束战斗与最终政治解决分开，使不同立场的国家能够支持同一份文件。这个设计有利于停止战争，却把困难延后了。对阿尔巴尼亚族主要政治力量而言，恢复贝尔格莱德统治没有吸引力；对塞尔维亚而言，国际行政管理不等于同意领土最终分离；对少数群体而言，无论最终制度叫什么，都必须回答警察是否会保护自己。

2001年5月15日颁布的第2001/9号条例，把权力移交具体化为《临时自治宪制框架》。随后建立的议会、总统和政府承担经济、教育、卫生等事务；联合国秘书长特别代表仍保留监督及纠正违反第1244号决议行为的权力。11月17日举行议会选举。因此，居民获得了选举地方治理者的渠道，却不能借一次选举更换国际行政权威，也不能由临时自治机构自行决定其全部权限。UNMIK，2002年5月15日《宪制框架一周年》

2004年的保护失败又使“先改善治理、再讨论地位”的办法受到压力：继续等待并不保证安全，而仓促决定地位也不保证少数群体得到保护。2005年启动最终地位进程后，联合国特使马尔蒂·阿赫蒂萨里（Martti Ahtisaari）组织谈判。贝尔格莱德接受讨论塞尔维亚境内的自治，普里什蒂纳的主要谈判者要求独立；即使讨论地方分权、宗教遗产和少数群体权利，双方也会追问这些安排属于哪个主权框架。

2007年3月26日提交安理会的特使报告主张“受国际监督的独立”。其理由是，恢复塞尔维亚治理会遭多数阿尔巴尼亚族居民反对，无限期国际行政管理又妨碍问责和经济发展。配套安排着重地方分权、社区权利、东正教遗产及国际监督。这是特使对可行性的判断和政治建议，不是安理会已经通过的最终地位决定；“继续谈判不会成功”也属于需要承担预测风险的结论。联合国，S/2007/168，第1—13段及附件

安理会最终没有就该方案达成决定。欧盟、俄罗斯和美国组成的三方小组在2007年8月至12月继续斡旋，仍未弥合自治与独立的分歧。这一过程说明，2008年的宣言既不是从战后管理自然推导出的手续，也不是没有经过谈判便突然提出的要求。国际法院，2010年咨询意见，第64—73段的程序事实回顾

2008年2月17日，科索沃宣布独立。一些国家承认，塞尔维亚及另一些国家反对。治理也没有在这一天变成单一体制：欧盟法治特派团EULEX于同年12月9日开始部署，承担警察、司法和海关方面的职责；UNMIK缩减大部分直接法治行动，但没有随之消失。联合国对此采用不预断地位、仍依据第1244号决议的框架。对主权的不同立场被带进机构合作，而非经一次机构交接得到解决。UNMIK，法治联络办公室沿革

国际法院回答了多窄的问题

国际法院2010年7月22日以10票对4票作出实体结论：2008年2月17日独立宣言的通过没有违反国际法。第51、56段明确排除国家成立、承认效果和积极分离权的问题；第80—83段没有裁定是否存在一般性的“补救性分离权”。因此，宣言未被禁止不等于任何地区都获得了脱离国家的权利。

法院还必须解释，为何临时治理框架没有禁止这份宣言。第105—109段把宣言制定者视为在临时自治机构框架之外行动的人民代表，而非以受该框架限制的议会身份行事。这个身份判断是法律论证的重要环节，不能简化成“议会可以随时不受自身权限约束”。反对者可以质疑这种区分的说服力，但不能把法院的明确结论改述为拒绝回答。ICJ，第141号案咨询意见，第51、56、80—83、105—109及123段

科罗马法官的异议直接针对这个环节：由第1244号决议及临时宪制框架授予有限权限的机构，不能仅凭宣言制定者表示改以另一种身份行动，就摆脱原有权限限制。在他看来，多数意见先接受了制定者希望被视为何种主体，再据此判断适用规则，存在循环论证。这个反驳质疑的是具体身份认定和越权行为的法律效果，并非否认法院作出了意见；它也说明“宣言没有违反国际法”并不是没有争议的常识结论。科罗马异议意见，第4—6、19段

同样，独立支持者不能以这份意见倒推1999年动武已经得到司法批准。战争发动、战争行为、临时治理和独立宣言是不同法律问题；它们共享历史背景，却需要分别寻找适用规则。把这几个问题合并，既会夸大法院意见，也会遮蔽战后保护少数群体的实际失败。

年表：从国际接管到咨询意见

时间 治理变化 尚未解决的问题
1999年6月10日 第1244号决议授权国际民事与安全存在 最终政治地位没有确定
1999年6月以后 撤军、国际部署与难民返乡 少数群体安全、财产和失踪者问题
2001年5月15日、11月17日 宪制框架颁布、议会选举 自治机构仍受国际监督
2004年3月17—18日 大规模反少数群体暴力 国际保护能力及地方机构问责
2005—2007年 最终地位谈判、阿赫蒂萨里建议、三方斡旋 独立与塞尔维亚境内自治之间未达协议
2008年2月17日 科索沃宣布独立 承认分歧与主权争议
2008年12月9日 EULEX部署，UNMIK调整职责 行政合作不等于承认立场统一
2010年7月22日 国际法院发表咨询意见 宣言未违法不等于普遍分离权

来源与阅读范围

第1244号决议按联合国文件编号与有关条款定位。2004年暴力使用HRW报告有关章节及其发布说明；两者来自同一调查。媒体责任另核对欧安组织2004年4月23日发布说明，未将发布说明等同于全部调查卷宗。2001年框架使用UNMIK机构说明及法院对其条文的引用，未声称逐条核查全部实施条例。阿赫蒂萨里报告阅读建议、理由和附件有关部分；EULEX沿革采用UNMIK机构说明。国际法院正式意见通过其UNICC托管域名取得，核对了问题范围、治理及谈判背景、一般国际法、制定者身份与结论等相关段落；另读科罗马异议的相关段落，未逐篇复核全部法官附加意见。

到2010年，科索沃已经拥有与1999年前完全不同的实际治理结构，但安全、承认和主权没有汇成一致答案。第九篇据此分别评价战争的军事结果、法律问题和人道后果。