1866年的胜利让普鲁士有能力重组德意志，却没有让全部德意志邦国立即成为一个国家。到1870年战争爆发之前，北部已经有共同宪法、议会和军队统帅；南部各邦仍以独立政府的身份决定条约、预算和国内政治。两地之间的关税与军事合作，比共同国家走得更早，却没有消除建立共同国家的争议。

北德意志邦联因而具有双重意义：它建立了后来帝国沿用的大部分制度，也留下了一次经济合作、军事结盟与政治归属并不同步的实际试验。理解这四年，应当分别追问中央能做什么、居民能决定什么，以及南德政府为何既需要北方又不愿失去自主权。

战争后的联盟怎样成为联邦国家

1866年8月的结盟安排给新国家提供了政府间基础，随后还需要一部宪法和一个参与制定宪法的议会。1867年的制宪议会并非1848年法兰克福议会的简单复活：邦国政府已有一份草案，普鲁士军队已经取得决定性优势，议会讨论发生在王朝政府与战争结果划定的范围内。尽管如此，议员仍能提出修正，政府也需要议会同意，不能把全部条文视为俾斯麦个人命令。

1867年宪法的日期通常写作4月16日；各邦的批准和公布随后进行，7月1日生效。它与1815年德意志邦联存在性质上的区别。旧邦联主要通过成员政府协商履行共同义务；新宪法第2条明确规定，联邦法律优先于邦法，并由共同机关参与制定。联邦因此能够直接影响个人的营业、迁徙、服役与司法处境。

其疆域同样不是旧邦联北半部的机械复制。第1条把整个普鲁士纳入，其中包括原先并不全部属于德意志邦联的东部领土；黑森大公国则仅以美因河以北的部分加入。普鲁士吞并的汉诺威等地已失去独立成员资格，萨克森却作为战败后保留下来的王国加入。这些差别来自战争处置、王朝谈判和战略要求，不能由一张德语人口分布图推导。

三种政治代表，三种权力来源

新制度同时容纳了普鲁士王权、邦国政府和选民代表。普鲁士国王担任联邦主席，任命联邦首相并掌握军事统帅权；联邦参议院由各邦政府派出的代表组成；帝国议会则由选举产生。这里的“帝国议会”是Reichstag的通译，北德时期使用这个名称，并不意味着德意志帝国已经成立。

第5条要求立法同时得到参议院与议会同意。参议院不是按人口比例选出的第二议院，也不是每邦一票的平等会议。第6条规定普鲁士拥有43票中的17票，萨克森4票，其他成员各有规定票数；同一邦的票必须统一投出。普鲁士不能仅凭17票独自通过全部法律，但其地位远超过普通成员。加上国王兼任联邦主席、首相主持参议院以及普鲁士自身的军事力量，形式上不同的权力往往由同一政治中心协调。

议会有法案提议权，可以审议预算、公开辩论并拒绝立法。第17条规定主席命令须经首相副署，并由此承担责任，这为追问政府行为提供了依据；宪法却没有规定首相必须取得议会信任，也没有建立议会以不信任投票直接撤换首相的机制。把“有普选议会”写成“已有议会制政府”，就会抹去这一关键限制。

修宪规则还需按年份区分。1867年第78条要求参议院出席代表票数的三分之二赞成；1871年改成14票反对即可阻止修宪。两种规则都给予普鲁士强大的阻止能力，具体法律结构却不相同。北德宪法也不能直接套用1871年关于宣战须获参议院同意的新增限制。

普选扩展了政治，却没有包括所有居民

联邦议会的选举与普鲁士邦议会的三级选举制并存。同一名男性居民可能在联邦选举中拥有与富人相同的一票，在普鲁士邦选举中却处于按纳税额划分的不平等等级。这种并存有利于把民族国家的代表性与普鲁士国内的既有权力结构分开处理，也让自由派很难用“进步”或“倒退”一个词概括整个制度。

1869年5月31日选举法整理了北德议会的选举规则：具有相应邦籍、年满25岁的男性可以投票，服现役者投票资格暂停；受监护、破产程序未结束、领取特定公共救济或被剥夺公民权者受到排除。选票无记名，选区直接选举。因此，“普选”应理解为当时相对于财产等级选举的男性普选，妇女、年轻人及上述被排除者仍不在其中。

议会席位、公开辩论和竞选活动为民主派与工人政治提供了新的全国性场所。这种机会并不消除经济门槛：宪法第32条不允许议员领取薪俸或补偿，缺乏独立收入的人较难长期脱离劳动进入政治。名义上一人一票与实际参政能力的差距，不能仅靠选举法第一条判断。

统一后的日常权利也具有类似结构。第3条的共同居民权使一邦公民原则上能在另一邦按本地人的条件居住、置业、经营和取得民事权利，削弱了邦际排斥；但地方公民资格与贫民救济仍有例外，个人的邦籍也没有立即消失。全国市场与全国公民身份由多项制度逐步形成，相关社会后果见第13篇。

军队、预算与行政统一的不同速度

军事统一的力度比许多民政事务更大。第63条规定全部陆军在和平与战争时期都置于普鲁士国王的统帅之下；第61条要求推广普鲁士军事法律，训练、编制和装备也受共同标准约束。各邦仍能保留部队名称、徽章及部分军官任命权，却不能据此拥有与普鲁士平行的战争指挥体系。

这一安排把第05篇讨论的预算冲突转化为新的宪法妥协。第60条暂以1867年人口的百分之一规定和平军额，第62条以每个法定军额人头每年225塔勒计算基本军费。这是军费配置公式，不是实战参战人数，也不能用来推算每名实际士兵的全部战争成本。

宪法第69条要求年度预算以法律确定，但第71条同时规定，在第60条的过渡期内，分项军费预算交给两院“知悉并提出意见”。军事组织与基本拨款受到宪法的预先保护，议会难以每年从头决定军队规模。自由派获得共同议会和统一立法，政府获得较稳定的军制基础；代价之一是预算权对军事行政的约束弱于完整的议会责任政府。

财政又使中央依赖各邦。第70条先以关税、共同消费税、邮电收入等支付共同开支，不足部分由各邦按人口分摊。中央并非一开始就拥有覆盖全部经济生活的独立税源，征收行政也大量留在邦内。相较之下，邮政、电报和铁路规则较易统一，因为军事调动、商业交换与跨邦交通都需要兼容。第42至47条要求铁路衔接、运行规范与军运合作，并不等于立即把全部铁路收归同一个国有企业。

南德的合作与拒绝可以同时存在

1866年以后，巴伐利亚、符腾堡、巴登以及黑森南部没有成为北德邦联的一部分，但军事条约把它们与普鲁士联系起来。战争情况下接受共同指挥，与和平时期交出全部外交、军政和立法自主权，仍是两件不同的事。各邦政府既担心法国施压，也担心普鲁士支配；地方自由派、天主教政治力量、民主派和王室对统一的条件并不一致。

1867年7月8日的关税安排进一步扩大共同决策。1868年开始运作的关税参议院与关税议会，将北德代表和南德代表放进共同的关税制度，却没有赋予这一议会处理所有国家事务的权限。关税区因此能够越过政治边界，而不是等待共同国家建成以后才出现。德国历史博物馆的1868年纪事把这一制度变化与当年的地方政治动员并列记录，显示两种过程并行。

关税议会并未自动成为立即统一的制宪会议。南德选举中的反普鲁士及地方自主诉求，使经济机构不能轻易被改造成普鲁士领导的政治授权。认为贸易合作有利，与赞成采用北德军政体制，不是同一个选择。巴伐利亚后来能在加入谈判中争取军队、邮政和税收的保留权，正以这些尚未交出的权限为基础。其具体条件由第11篇叙述。

这也是“关税同盟自然产生国家统一”最直接的限度。共同关税提高了脱离现有经济安排的成本，提供了谈判机构与共同利益，但不能替成员政府或选民决定国家归属。四年之间，经济合作持续扩大，政治统一仍然悬而未决。

卢森堡危机留下了和平处理的先例

1867年卢森堡危机暴露了新秩序的国际边界。卢森堡由荷兰国王兼任大公，过去属于德意志邦联，城中还驻有普鲁士军队。旧邦联已解体，法国政府寻求获得卢森堡，普鲁士国内民族舆论则反对法国扩张。王朝处置权、旧条约地位、驻军和当地居民利益彼此交错；不能因为其历史邦联身份，就认定它必须进入北德国家。

5月11日伦敦条约以永久中立、集体保证、撤走普鲁士驻军和拆除要塞解决危机。大公的王朝地位得到保留，法国没有取得领土，普鲁士也没有继续把驻军当作既成权利。卢森堡三橡果博物馆的条约介绍记录了随后撤军以及当地对要塞经济消失的复杂反应。

法国外交大臣穆斯捷在议会解释条约时，强调的是边境安全与中立保证。美国驻法公使狄克斯把该演说的报刊译文送回华盛顿，今收于美国外交文件1867年卷。这份材料证明法国政府如何公开解释妥协；它并不能单独证明所有参与者的私人目标，也不能与所转录的演说算作两份独立证实。

危机没有消除法普竞争，却表明1866年以后仍有通过会议、撤军与法律安排处理冲突的路径。1870年战争因此需要另作解释：为何新争端没有被类似方式控制，哪些决策者放弃了退让，舆论和军事准备怎样改变了时间压力。北德国家提供了发动共同战争的组织条件；战争是否发生，仍取决于下一阶段的具体决策。

本篇年表

表：北德建国与南德关系，1866—1870年。 据1867年宪法、1869年选举法及上述条约与馆藏资料整理；原创事实编排，无外部图表转载。

日期	事件	应区分的意义
1866年8月	北德结盟安排	政府间联盟先于完整宪法
1867年4月16日、7月1日	宪法定案日期与生效日期	制定、批准公布和生效并非同日
1867年5月11日	伦敦条约	卢森堡中立、撤军与拆除要塞
1867年7月8日	新关税同盟条约	南北经济合作不等于同属一国
1868年	关税议会运作	南德代表参与有限范围的共同立法
1869年5月31日	北德议会选举法	男性普选仍有年龄和身份排除
1870年7月	南北军事联盟进入战争实践	建国谈判尚待战争期间展开

资料与阅读范围

宪法按第1—7、11—24、29—32、35—50、57—79条核读；1869年选举法核读前15条，未把网页后附的历年选区资料当作1869年现场统计。引用的是公开转录文本，页面附列的后续修订与原文分开使用。德国历史博物馆与卢森堡博物馆为已读专题页面，美国外交文件为已读单件文书及其报刊转录。关于选民态度的判断不冒充逐选区统计；其经济与社会机制分别接第12篇和第13篇。