普鲁士在1860年代的宪法冲突，争的是军制改革的钱，也争谁有权决定国家怎样使用军队。政府最终保住了改革，议会没有获得任免内阁的权力，却也没有彻底失去预算权。1866年的免责安排用一次追认结束了多年违法性争议；军事胜利改变了谈判条件，但没有使此前的宪法问题从未存在。

改革为什么把服役年限变成政治问题

1859年欧洲战争和普鲁士动员暴露出军队组织的问题。摄政威廉及战争大臣罗恩主张扩大常备军，加强正规部队，调整国民军（Landwehr）在战时组织中的位置。政府希望使人口增长对应更多可用兵员，减少动员时的困难，并保持现役训练与服从关系的稳定。改革因此需要持续的财政拨款，而不是只购买一批武器。

争议尤其集中于现役服役究竟维持三年还是缩短为两年，以及国民军的地位。对国王和军方而言，较长服役时间关系训练、纪律与军队对君主的忠诚；自由派则认为两年已经能够满足需要，第三年增加财政和家庭负担，也延长普通男子脱离社会生活的时间。军队招募的是居民，服役却不能仅按国家账本上的开支理解：家庭失去劳动力，职业训练被中断，地方社会也承担驻军和动员成本。LVR：军制与宪法冲突；巴伐利亚历史之家：军制冲突及1863年讽刺画说明。

国民军还具有1813年以来的政治象征。部分自由派希望保留公民参与保卫国家的传统，警惕军队成为脱离社会的王朝工具。但不能由此断言当时国民军仍是一支完全独立、民主而有效的公民武装。Dierk Walter有关普鲁士军制的研究挑战了“此前停滞、罗恩突然创造现代军队”的解释，强调长期改良的延续；Matthias Reiss的书评也指出，公民军传统受到后来的政治理想化。本文实际阅读的是这篇书评，不能把其中概括当作已经检查了原书全部论证。Reiss评Walter《普鲁士军制改革1807—1870》。

宪法同时给了国王和议会权力

1850年普鲁士宪法不是一张允许国王自行支出的空白授权。第45条把行政权和部长任命权交给国王，第46条规定国王统率军队；第62条则规定立法需要国王和两院共同参与。第99条要求所有国家收支纳入年度预算，并以法律确定。军事指挥与军费批准因此落在互相牵制、又必须合作的机构手里。1850年普鲁士宪法第45、46、62、99条。

国王可以指挥一支已经存在的部队，不能因此证明扩大编制所需的每笔长期支出都免于立法。反过来，议会能够拒绝预算，也不意味着它已经可以通过不信任投票迫使部长辞职。普鲁士具有代议制度和成文宪法，却没有形成内阁必须依靠下院多数执政的规则。军制改革把两种权力的界限变成了实际冲突。

税收又与年度预算不完全相同。第100条承认根据预算或特别法律征税，第109条保留现行税费的效力，直到法律改变。这使政府能够继续依据既有税法收款。争议因而不是“议会拒绝拨款，国库立刻空无一文”，而是在收入仍然进入国库时，政府能否没有合法通过的年度预算就继续支出。把征税依据和支出授权分开，才能理解双方为什么能够僵持数年。

临时拨款如何变成既成事实

1860年，下院同意临时军费，使改革能够先行。议员中的不少人愿意增强国防，却不愿把临时同意解释为永久接受全部方案。军方则在获得资金后组织新部队，希望保留已经完成的调整。此后的预算讨论不再只讨论一个尚未实施的计划，也涉及是否撤回已建立的编制。

自由派的怀疑由此加深。一次临时授权如果足以造成难以撤销的制度，议会今后可能只能为已经实施的决定补付费用。1861年进步党成立及选举中的自由派力量增长，使反对更有组织；1862年冲突激化，国王更换政府也没有消除下院抵抗。DHM：普鲁士军制冲突。

这时的自由派也不是一支目标完全一致的队伍。有人把两年服役当成可以谈判的军制选择，有人关心议会作为共同立法者的地位，还有人担心政府借军事行动排除自由主义。将他们统称为反对强军，会把政府最有利的政治论点直接当成历史判断。许多议员恰恰希望在宪法约束之内增强普鲁士和德意志的力量。

俾斯麦怎样维持没有获批预算的政府

1862年9月，俾斯麦出任普鲁士首相。他的任务首先是帮助国王维持军制改革和政府运转。所谓宪法“漏洞”说，针对的是国王、上院和下院不能就预算达成一致时，宪法没有规定一项可以立即解决冲突的程序。政府据此主张，国家不能停止运行，行政应继续履行职务。

没有专门的僵局条款，不等于第99条失效。反对者可以从同一部宪法得出相反结论：既然预算必须成为法律，未获得法定同意就不能以行政便利替代法律。政府的解释也包含自利之处，因为它把僵局的持续成本主要转给议会，使行政机关能够保持行动。这里必须区分当时提出的合法性辩护与已经获得各方承认的法律规则。

9月30日，俾斯麦在预算委员会谈到重大问题将由力量和战争决定，而不仅是演说与多数决。他把国内军费争议连接到德意志政治地位，暗示议会不应妨碍国家力量。不过，通常称为“铁与血演说”的材料，经传述整理而来；GHDI所载文本本身包含间接引语，不能把每一句现代译文当成可核对录音的逐字记录。GHDI：1862年9月30日预算委员会发言。

这番发言也不是后来三场战争的完整作战计划。它能够证明俾斯麦重视强力、反对将1848年的议会方式作为唯一道路，不能证明他已经准确预定所有外交机会、敌我组合与战后边界。现实中的军费僵局仍要靠税收、行政执行和国王支持维持；演说没有独自提供这几项条件。

反对派为何没能迫使政府退让

政府持续运作，并不表示社会已经默认其做法。议会反复反对，报刊批评与地方政治集会也保持压力。1863年科隆的议员节，把地方支持者与议员联系起来，说明冲突并非柏林议场内部的程序争执。莱茵地区的政治社会有自己的参与方式，地方经验不能被全国战争叙事完全覆盖。LVR：莱茵地区的宪法冲突。

但是，议员仍缺少让行政全面停止收支的可靠手段。官僚系统继续执行命令，军队服从国王，既有税法使收入没有自动中断。要把预算拒绝转为立即改变政府的能力，需要更广泛的不合作或新的宪制规则；多数自由派并不准备以革命方式解决冲突。他们希望维护宪法秩序，也因此限制了自己可以采用的手段。

1864年和1866年的胜利进一步改变了政治环境。具体战役、动员和外交将在战争篇讨论；在国内政治上，它们使支持普鲁士主导统一的自由派面对一个难题：是否为了反对预算违法，继续拒绝与正在实现民族目标的政府合作？政府此前受到指责的军制投入，开始与成功的战争联系起来。但胜利只能证明战争取得了结果，不能单独证明每一项改革都必要、每一笔费用都合理，更不能证明绕过预算是获胜的不可替代条件。

免责法解决了什么，又留下了什么

1866年政府提出免责法案，请议会追认此前没有按宪法通过预算而进行的财政管理。下院于9月3日通过相关议案，法律日期为9月14日；表决日和法律颁行日不应混写。申请免责本身说明，政府选择通过立法修补过去的争议，而没有仅靠战胜奥地利宣布议会的预算权无效。DHM：1866年免责法案；普鲁士法律目录：1866年9月14日法律，法令集第563页。

这是一项交换。政府保住改革及其实际成果，支持免责的议员则保留通过法律恢复正常预算关系的立场。反对者认为，在政府已经获胜后追认，会鼓励行政今后再次突破限制。自由派因此进一步分化，愿意与俾斯麦合作的民族自由派力量发展起来。民族目标与宪政原则并非从此不能兼容，但两者发生冲突时，政治组织必须表明优先次序。

免责也不能解释为议会终于成为最高权力。国王任免部长、军队与王朝的关系都没有因此根本改变。反过来，称议会从此完全无用，也忽略政府仍然需要法律形式、财政协商及政治支持。普鲁士的经验显示，议会制度可以与强大的君主行政并存；它能约束哪些事务、约束有多强，要逐项检查。1867年北德意志邦联怎样把军权、普选与联邦制度组合起来，将在第08篇继续讨论。

时间	事件	宪政含义
1850年1月31日	普鲁士宪法	国王掌军权，年度预算需要法律
1859—1860年	军制调整及临时拨款	临时同意逐渐形成实际编制
1861年	进步党成立	反对力量进一步组织化
1862年9月	俾斯麦出任首相并发表预算委员会讲话	政府坚持维持改革
1863年	科隆议员节等地方动员	反对行动延伸至地方政治社会
1866年夏	对奥战争胜利	民族目标改变自由派合作意愿
1866年9月3日、14日	下院通过免责议案；法律颁行	以立法追认结束财政僵局

来源与阅读范围

直接核对1850年宪法上述条款、GHDI所载发言译文和编者说明，阅读DHM两篇专题、LVR地方史说明及巴伐利亚历史之家展品解释。免责法日期核至法律目录，未取得该期法令集完整扫描，故不逐条解释法律全部财务安排。Walter专著只经Reiss书评了解争论，未声称阅读全文；本篇也不以这些宪政资料代替军事档案。没有使用外部图片，年表为原创整理。

德国统一（05）｜军费由谁批准：普鲁士宪法冲突与1866年的和解