1947年2月，英国政府承诺最迟在翌年6月移交权力，还没有宣布把英属印度分成两个国家。到了同年7月，《印度独立法》已经规定，印度与巴基斯坦两个独立自治领将在8月15日成立。几个月之间，讨论的重心从怎样共同制定宪法，转向哪些地区分别进入两个制宪会议，以及怎样赶在撤退以前完成行政分割。

这种变化不能只归因于蒙巴顿个人的急躁。英国政府设定不再无限等待的期限，国大党领导层逐渐把有效中央政府置于维持全部疆域之上，穆斯林联盟接受一个领土受到削减但具有独立主权的巴基斯坦。三种选择相互配合，使分治获得执行条件；它们又留下没有处理完的边界、安全和少数群体问题。最后谈判的中心问题因此是：各方为什么接受同一项安排，而这种共同接受为什么没有形成共同承担后果的机制？

撤退期限改变了谈判的代价

2月20日的政府声明把“最迟1948年6月”写成明确承诺。如果届时不能产生充分具有代表性的制宪安排，英国将考虑把中央权力交给某种中央政府、各省政府，或其他合适的继承机关。这一保留条款很重要：伦敦尚未承诺只向一个统一中央移交。各党知道，拖延可能不再换来英国继续维持原有框架，而会换来对手控制的省份先行取得权力。英国议会记录，1947年2月20日，第8—10段

期限还有行政含义。殖民政府需要官员、军官和省级合作者相信命令会持续有效，才能维持征税、治安与任命。宣布退出以后，人们开始判断自己未来属于哪个政府，地方政治组织也更有理由争夺省政权。把撤退日公开，能够迫使全国领导人谈判；同一措施也会鼓励地方力量抢先制造既成事实。它没有单向、自动的“稳定”效果。

当时并非所有英国官员都认同同一种退出办法。原总督韦维尔更关注局势恶化时如何保持秩序，伦敦则担忧没有终点的谈判继续消耗统治资源。3月蒙巴顿接任，得到的任务包含尽快找到可以交权的政治对象，却不是一张已经画好的两国地图。把其后所有决定称为一个早已确定的英国阴谋，会看不见方案变化；把总督描述成被动执行南亚政党的意愿，又会抹掉英国对程序和日程的控制。

英国国家档案馆收入的伊斯梅便笺，把撤退者眼中的印度形容为随时可能失控的危险局面。便笺能够证明总督幕僚如何理解紧迫性，不能证明提前交权一定更安全。它也提醒读者，掌握军事和行政权力的人已经收到危险信号，后来不能简单声称社会灾难全在预料之外。国家档案馆分治资料，伊斯梅1947年便笺

国大党愿意接受怎样的分离

1946年内阁使团方案曾试图维持一个权限有限的共同中央，以省份分组容纳穆斯林联盟的要求。方案为何不能持续，见第06篇。到1947年春，国大党领导层越来越不愿以中央长期受集团否决为代价保住全印形式上的统一。临时政府内的合作困难，以及旁遮普局势恶化，使这一判断从理论分歧变成对治理能力的担忧。

尼赫鲁5月1日给蒙巴顿的信，把联盟的直接行动列为省级危机的重要原因，并表明可以接受分离原则以避免强制统一。这是国大党对自身让步的解释，不能把其中对暴力责任的全部归因当作中立调查结论。但信件清楚显示：接受分治不等于接受任何分治，尼赫鲁同时反对把权力交给许多互不相属的省份，形成难以重新组合的局面。尼赫鲁致蒙巴顿，1947年5月1日

帕特尔关心的是一旦移交完成，中央能否实际作出决定。他与尼赫鲁的政治风格不同，却在这里接近：如果穆斯林联盟能够不断阻止中央运作，保留一个名义完整的国家并不值得无限等待。这个判断没有消除对分治的反对。甘地继续反对宗教分国，社会主义者和不同地方组织也未因此把分治视为理想终点。国大党接受安排，是领导机构在危机中的决定，不应改写成整个独立运动自始追求两国。

旁遮普和孟加拉的分省要求又使“自决”出现第二层。联盟要求穆斯林占多数的省份不受国大党中央支配；当地反对联盟统治的力量则要求，本省非穆斯林占多数的地区也不应被迫进入巴基斯坦。国大党以此支持两省分割。相同的拒绝被强制原则，从全印关系转用于省内关系，结果是联盟所设想的完整省份被削减。

这里没有一条能够无争议决定所有问题的多数原则。全印度多数、省多数、县多数乃至村庄多数，给出的答案可能不同。选择在哪一层计算多数，本身就是政治决定。接受省的分割，还意味着城市产业、灌溉系统、圣地与乡村腹地可能被切开。全国谈判先确定哪些多数有权拒绝，具体代价则由划界机关和地方居民承担。

自治领是过渡工具，还是独立的折扣

5月间，总督幕僚讨论过向各省分散交权的安排，通常被后来的文献称为“巴尔干方案”。其中对各省独立选择的重视，触及国大党的底线：如果每个省先取得独立地位，再决定是否结合，未来中央未必有能力形成。不能把所有内部草案混成一份正式宣布后又撤销的计划；它们属于在最后方案定稿前不断修改的选项。

V.P.梅农提出的快捷途径，是先利用经过修改的1935年法案建立自治领政府，让制宪会议随后制定最终宪法。这样不必等完整的新宪法通过，也不必先把现有行政结构完全拆散。梅农5月8日与尼赫鲁的谈话记录，列出了废除印度事务大臣及殖民特权、由制宪会议承担立法职能、允许分离地区采用相同程序等条件。梅农谈话记录，1947年5月8日

自治领在这里不是普通省自治。它意味着新国家拥有自己的政府和立法权，承认君主作为宪制联系，但不再由英国印度事务机构支配。最终是否继续留在英联邦，由新的制宪机关决定。因此，国大党能够把暂时接受自治领形式解释为取得实际主权的快路，而不必放弃未来建立共和国的目标。

梅农的记录还保留了后来没有实现的设想，例如印巴共用总督、设立处理共同事务的联合机构。它们说明5月的接受条件尚在变化，不能用8月的制度倒推每一场谈话已经决定了结局。蒙巴顿希望共同总督有助于协调分割，真纳最终选择亲任巴基斯坦总督；印度则继续由蒙巴顿任总督。继承机关的设计与政治领袖对于主权的象征要求，始终纠缠在一起。

从英国角度看，自治领安排也可能保留英联邦联系、军政合作和贸易关系。撤退并非放弃一切利益，而是把直接统治改造成可以谈判的关系。即便如此，英国不能据此继续保有对两国立法的否决权。判断独立是否真实，应检查政府和制宪机关取得了什么权力，而不能只看国家元首是否仍使用君主称号。

真纳接受的是受到削减的巴基斯坦

联盟1946年在穆斯林保留席位中的胜利，增强了真纳以穆斯林代表身份谈判的地位，却没有解决巴基斯坦应当包含哪些地区。完整旁遮普、完整孟加拉与阿萨姆的广泛归属要求，会与非穆斯林地区、锡克政治组织和阿萨姆国大党的拒绝发生冲突。真纳面对的选择逐渐缩小为：接受领土被削减的主权国家，还是继续争取更大的疆域并承担谈判破裂的风险。

联盟的接受也不等于此前所有主张都只是筹码。一个政治目标可以在不同阶段同时承担动员口号、宪政保障和领土要求的作用。到1947年6月，主权国家即将成为可以实现的结果；放弃它以追求更完整的省界，可能使已经形成的政治支持难以维持。最后安排满足了独立制宪的核心要求，同时使大量穆斯林留在印度，令巴基斯坦东西两部分相隔遥远。

这些代价并没有在宣布日获得社会层面的共同认可。居住在联合省的联盟支持者未必准备迁走；旁遮普农民关心土地和水源；孟加拉的领导人之间也存在对省完整性和中央关系的不同期待。全国组织能够同意成立国家，不代表各地支持者已经同意离开家园，更不意味着他们授权武装组织清除新边界另一侧的少数群体。

6月3日方案怎样制造可以交权的对象

方案把原先难以解决的全印制宪问题，改造成一组限期完成的地方程序。旁遮普与孟加拉议员按穆斯林多数地区和其余地区分组，任一组以简单多数赞成分省，就启动分割；信德由省议会选择制宪会议；西北边省举行公投；英属俾路支采用另定的征询办法；孟加拉若分割，锡尔赫特再决定是否由阿萨姆转入东孟加拉。6月3日声明，英国下院记录第35—40栏

这些程序的共同点，是在既有或新设制宪会议之间选择；差异在于谁被允许作选择。省议员、受到财产和其他资格限制的选民、特定地方代表，并不是同一范围的人。把整个过程统称为“人民公投选择分治”，会掩盖代表权的巨大差异。全国方案提供了一套英国和主要党派可以承认的法律出口，未提供覆盖所有居民的统一咨询制度。

表：1947年最后谈判的决定层次。日期表示文件或公开决定的时间，不表示所有地方工作已经完成；来源为英国议会记录、《印度独立法》及巴基斯坦国民议会历史资料。

时间	决定	尚未解决的事项
2月20日	最迟1948年6月交权	接权机关与统一宪法
6月3日	公布分省和选择制宪会议程序	各地表决、最终边界、安全执行
7月18日	《印度独立法》获御准	机构、资产、人员分割仍继续
8月14日	卡拉奇举行交接典礼	与法定生效日不能混为一谈
8月15日	两个独立自治领依法成立	最终划界尚未向公众公布
8月17日	边界裁决公开	人口保护与迁移持续进行

方案不负责土邦归属。英国对土邦的最高权力将终止，而不是自动把每个土邦交给某个自治领。后来统治者签订加入文书、中央政府施压和地方群众政治，是另一个相互关联的过程。第17篇讨论这种法律差别怎样转化为不同整合路径。

法律完成了什么，又没有完成什么

7月18日获御准的《印度独立法》，在第1条规定从8月15日起成立印度和巴基斯坦两个独立自治领，第2—4条处理领土与省份安排，第6条赋予新自治领立法机关完整立法权，第8条保留经过适配的临时治理基础。法案使用的是“东孟加拉”，不宜把1955年以后正式使用的“东巴基斯坦”省名直接代入其条文。《印度独立法》原始文本

英国议会可以迅速撤销自身权力，却不能用法条立即造出两个完整的行政体系。军队、铁路、档案、财产和官员仍需分配；边界裁决尚在形成；许多人不知道居住地最终属于哪个国家。自治领的成立有一个清晰日期，国家实际运作则经历漫长交接。把两者合并，会让仪式之后继续存在的英国军官、共同机构和临时安排显得自相矛盾。

独立日期尤其容易混乱。巴基斯坦把8月14日作为纪念日，蒙巴顿也在这一天参加卡拉奇的交接典礼；但《独立法》第1条为两个自治领规定的法律生效日同为8月15日。巴基斯坦国民议会的历史说明还把真纳宣誓任总督列在15日。纪念、典礼与法律时间服务于不同目的，无须把其中一个硬改成另一个。巴基斯坦国民议会历史说明

为什么要在8月完成

交权期限与行政准备之间还存在权责差异。新政府需要接收已经分配清楚的机构，主持撤退的政府却可以通过法律宣布统治结束。两项工作的完成标准不同，意味着政治谈判达成一致以后，仍须另外检验警察、交通与地方行政是否具备执行条件。

6月3日声明以主要党派要求尽早交权为理由，把时间提前到1947年；随后确定的8月15日，使准备期进一步集中。蒙巴顿及其支持者认为，拖延会让衰退中的殖民权威和竞争中的党派持续相互牵制。国大党希望尽早获得能够运作的政府，联盟希望使巴基斯坦成为不可撤回的事实。提前并非只有英国愿意，各方确有共同的政治收益。

然而，“越早越能止乱”只是当时的判断，不是经过证明的行政规律。提前减少了谈判悬置时间，也减少了边界解释、军警部署、交通组织和少数群体保护的准备时间。对旁遮普而言，3月暴力已经暴露出村庄安全与省政权崩解的联系；把既有警报归为暂时骚乱，便容易高估一个明确主权日期能恢复秩序的能力。

后来对责任的争论，常在两个极端之间摆动：一方把所有灾难归结为英国仓促撤退，另一方强调民族主义领袖主动接受，仿佛殖民政府因此失去责任。证据支持更具体的判断。英国掌握最终日程和过渡行政安排，应对这些选择负责；国大党与联盟接受方案并组织继承政府，应对各自的政治和行政行为负责；地方武装的屠杀责任则需要依据组织和命令逐案确认。三者可以同时成立。

6月方案最大的成就是把“向谁交权”变成可执行答案。其最严重的缺口，是没有把这一答案与“怎样保护不愿迁移的人”绑定为同等严格的前提。法律没有命令全面人口交换，现实却在若干地区迅速向强迫迁移发展。全国谈判作出的选择，要到旁遮普的地方政治与暴力迁移中，才显出对普通居民的具体含义。