1980 年铁托去世时，南斯拉夫仍有共同的政府、货币、军队和执政党。到 1991 年夏天，共和国已经各自决定政治前途，地方警察拒绝另一层政府的命令，原本保卫同一个国家的武装开始交战。十一年间，争执逐步改变了命令由谁执行、资金由谁筹集，以及居民向谁寻求保护。

经济危机降低了妥协收益，联邦制度使共和国能够组织不同方案，民族动员将分配争议变成了安全问题。但战争还需要更具体的一步：政治领导人建立或接管武装，以控制土地和人口来决定争议的结果。斯洛文尼亚短暂交战后脱离，克罗地亚却陷入持续战争，已经说明“多民族国家遇到经济危机”不足以解释结局。

一个不属于苏联集团的社会主义联邦

南斯拉夫社会主义联邦共和国由斯洛文尼亚、克罗地亚、波斯尼亚和黑塞哥维那、塞尔维亚、黑山、马其顿六个共和国组成。科索沃和伏伊伏丁那是塞尔维亚境内的自治省，在 1974 年宪制下又直接参与若干联邦机构。这里的“共和国”是具有议会、政府、党组织和行政系统的政治单位，并不意味着境内只有一种民族身份。尤其在波黑、克罗地亚和塞尔维亚，民族分布与共和国边界没有重合。

1948 年同斯大林决裂以后，南斯拉夫没有加入华沙条约组织，也不是接受莫斯科指令的普通卫星国。它维持不结盟外交，同西欧有贸易、贷款、旅游和劳务联系。社会所有制企业实行过工人自治，市场和地方决策的空间大于苏联式计划体制。不能把 1989 年苏联放弃对盟国军事干预，直接写成南斯拉夫瓦解的解除命令；其联邦中央早已必须依靠本国制度维持权威。美国国务院历史办公室的背景说明可用于核对这一对外地位，但它是美国机构的事后概述，不是各方决策的完整记录。

分权原有实际理由。战前王国的中央集权和二战期间的迫害，使许多政治参与者不愿重新接受由最大民族主导的国家。战后联邦安排既承认民族差别，又希望以共同抵抗法西斯的经历和社会主义建设维持联合。共和国掌握教育、干部、文化和大量经济事务，自治省地位提高，能够防止塞尔维亚单独统治全联邦，也限制了塞尔维亚政府在本共和国范围内的权力。

这套制度需要几个并未完整写进条文的条件：共产党组织能够跨共和国协调，中央仍能调配财政和军事资源，领导人接受协商结果。铁托在世时，个人权威与党内纪律压住了相当一部分争议。1980 年以后实行集体领导和轮换，避免出现新的个人统治，却没有产生同等强度的仲裁者。制度并非突然停止运转；它逐渐更难迫使已经掌握地方资源的领导人承担共同决定的成本。

联邦内部还存在两种不同的权利语言。共和国领导人可以主张现有共和国有权决定自身前途；跨共和国分布的民族政治组织则可以主张，民族自决不能被共和国边界截断。两种语言在国家继续存在时尚能并置，一旦退出成为现实，就会导向相互冲突的领土要求。克罗地亚独立究竟包括其全部共和国领土，还是允许当地塞族地区留下？波黑居民应作为一个整体表决，还是分别按民族表决？宪法中的原则没有替这些问题提供双方都愿执行的答案。

通货膨胀怎样改变了联邦政治

图 1：前南斯拉夫各市镇民族分布与共和国边界，CIA 1992 年地图

图 1：CIA《The Former Yugoslavia: A Map Folio》所收民族分布图，1992 年制图。市镇（opština）底图依图例使用 1991 年普查，右上饼图另注明使用 1981 年资料，二者不能混作同年数据。白色表示没有单一民族占多数，并不表示无人居住。颜色显示人口分类，不是公投结果或军事控制范围；地图底部保留的是制图时美国政府的承认立场说明。原始地图；Commons 来源与许可。作者：美国中央情报局；美国联邦政府作品，公有领域（PD-USGov）；未裁切或修改。

1980 年代的困难不是一个抽象的“经济失败”。外债和外汇约束限制进口，企业需要的能源、设备和中间品更难支付；稳定政策压低需求，实际收入承受压力；失业和地区发展差距又使各共和国对紧缩具有不同承受能力。斯洛文尼亚较多面向西欧市场，落后地区更依赖国内市场和发展资金。相同的汇率、工资或信贷政策，会在不同地区形成不同的得失。

经济合作与发展组织 1990 年的同期调查显示，南斯拉夫在产出停滞、失业上升的同时，1989 年末月度通胀已达到约五成。这里是全联邦当期价格变动的月率，不能当作全年平均通胀，也不能同 1993 年南斯拉夫联盟共和国的恶性通胀拼成一个不变疆界的序列。报告还讨论工资、物价和汇率相互追赶，以及银行与亏损企业的关系。《OECD Economic Surveys: Yugoslavia 1990》导论、第 I—III 部分

通胀使分配争议不再只围绕年度预算。工资能否及时调整、存款是否保值、出口收入按什么汇率结算，都涉及某个机关能否兑现承诺。企业要求信贷维持工资，地方领导人担心失业引发抗议，银行继续支持政治上不能倒闭的单位，货币约束就容易被绕开。联邦政府承担稳定币值的责任，却不能完全控制共和国、银行和企业的行动。这是共同货币与分散政治权力之间的执行冲突。IMF 1991 年研究摘要把当时通胀描述为工资、价格、汇率的累积螺旋，适合作为货币机制的核对材料，不足以单独解释民族政治。

富裕地区的政治人物批评转移支付低效，贫困地区则认为共同国家必须提供发展机会。双方都能找到真实的成本，却容易忽略共同市场的收益。共和国得到的财政补贴、企业获得的国内订单、外汇和信贷安排，也不是同一笔账。把其中一个口径称为某民族“养活”另一民族，会将政策选择变成居民之间永久的债权债务关系，压缩重新谈判的空间。

1989 年出任联邦总理的安特·马尔科维奇试图用稳定和市场改革恢复中央信誉。1989 年末宣布、1990 年实施的方案包括固定汇率、工资约束、贸易和价格改革，并得到国际货币基金组织支持。初期价格稳定表明联邦仍然拥有可用的政策工具，战争并非已经不可避免。但币值稳定不能取代政治联盟：共和国领导人需要赢得本地选举，限制工资和信贷的成本立即可见，共同市场获益则较为分散。国际贷款能增加外汇，却无法命令地方政府执行收入政策。IMF 对初期稳定政策的回顾与世界银行同期年度报告都记录了初期成效及随后执行松动。

因此，把国际金融机构紧缩政策视为唯一破坏者，遗漏了共和国主动绕过共同约束的行为；把改革只说成被民族主义无端破坏，又遗漏了政策造成的失业和收入压力。更有解释力的关系是：经济危机使中央必须要求各方付出，制度却不能保证成本分担；地方领导人随后以保护本地居民的名义争夺权限，进一步削弱中央完成稳定的能力。

科索沃：真实不安全感与权力重组

1981 年科索沃的学生抗议扩展为政治抗议，一部分参与者要求共和国地位，中央和地方当局采取强制措施。阿尔巴尼亚族居民的不满涉及就业、教育、政治地位和镇压；当地塞尔维亚族与黑山族居民则提出迁出、歧视和安全方面的诉求。这里不能用一类人的经验取消另一类人的经验，也不能把所有迁出都归结为同一种迫害动机。贫困、求职、家庭网络和具体暴力的作用必须分别调查。

斯洛博丹·米洛舍维奇从塞尔维亚共产党内部崛起，把保护科索沃塞族居民、恢复塞尔维亚权力和更换党内领导联系起来。1987 年以后，他借助媒体、集会与组织斗争，把分散的申诉转化为全国性的政治议题。群众动员确有参加者的真实诉求，但大型集会也依靠组织、交通、传播和干部支持；参加者不能被简单视为完全受骗或完全自主的一致群体。

1988—1989 年所谓“反官僚革命”改变了伏伊伏丁那和黑山的领导层，科索沃政治结构也受到强力重整。1989 年塞尔维亚修宪大幅削弱两省原有自治权限。准确说法是实质自治被压缩，不能据此写成两省从法律和地理上不复存在。此后塞尔维亚领导层能够获得更多联邦主席团成员的支持，其行动改变了其他共和国对既有均衡的判断。切莱比奇案一审判决第 96—98 段记录了这条制度变化线索；该判决背景部分对“新宪法”和“取消自治”的概括较粗，本文不把这种简写当作逐条宪法解释。

斯洛文尼亚领导人因而不只是在计算向贫困地区支付多少钱，也担心联邦多数表决会逐渐变成由塞尔维亚领导层组织的表决联盟。塞尔维亚方面则把共和国和自治省的否决视为国家无法改革的根源，提出增强共同国家的决策能力。两方都能指出现行体制的问题，但“加强中央”是否会带来平等公民制度，取决于谁能控制中央；“保卫共和国主权”是否保护所有居民，也取决于共和国怎样对待境内少数群体。

科索沃阿尔巴尼亚族的处境还说明，共和国独立并不是整个南斯拉夫各群体共同拥有的同一种选择。自治省不是共和国，在联邦分离规则中地位不同；同样要求政治自决，能够调用的议会、军队资源和国际承认渠道却不同。1990 年代当地平行教育和政治组织的形成，以及其后武装冲突，需要沿着这条不平等的制度轨迹理解，不能提前并入 1991 年的共和国战争。

共同党组织先于国家失去了协调能力

1990 年 1 月，南斯拉夫共产主义者联盟第十四次特别代表大会成为转折点。斯洛文尼亚代表提出的组织和政治改革要求遭到挫败，代表团退出；克罗地亚代表不接受在斯洛文尼亚缺席下照常继续。大会没有解决国家形式问题，反而证明，共和国党组织已经无法通过共同党内程序达成可执行的决定。克罗地亚语研究《南共最后一次代表大会》把各共和国党组织的不同目标放在大会过程内追踪。Davor Pauković，2008，摘要及文献定位

共同党组织的失效没有当天取消联邦政府，却切断了一条重要的非正式命令链。过去可以在党内协调的干部、警务和经济争执，此后越来越依赖共和国间公开谈判。各共和国举行竞争性选举的时间和制度不同，联邦层面却没有同时出现一个被广泛接受、能够取代原党组织的民主权力中心。马尔科维奇拥有联邦总理职位和一定社会支持，未能建立足以压过共和国政党的统一选举组织。

1990 年斯洛文尼亚出现以重新安排国家地位为核心的新执政联盟；克罗地亚民主共同体在弗拉尼奥·图季曼领导下执政；塞尔维亚的原有权力体系则通过改组政党和选举延续。不能把这三种变化都写成共产党失势后的同一场民主化。克罗地亚和斯洛文尼亚领导人获得的是各自共和国范围内的授权，米洛舍维奇也不能凭塞尔维亚的选举代表所有南斯拉夫居民。

共和国竞争放大了一个难题：多数选票能决定谁执政，却不能自动决定投票共同体的边界。克罗地亚境内塞族政治组织认为自己会从联邦构成民族变成新国家少数群体；图季曼政府则认为当地塞族的分离行动侵犯共和国完整。新国旗、历史符号、任用和警务变动具有具体威胁效果，不能只按领导人宣称的抽象平等原则评价。另一方面，真实恐惧也不能授权地方领导人驱逐非塞族居民，或自行占有所有混居地区。

从警察冲突到争夺领土

1990 年克拉伊纳部分地区出现路障、地方自治组织和拒绝萨格勒布命令的警察。道路封锁切断交通，也把政治争议变成了谁能通行、谁有权执法的问题。中央派警察恢复控制，在支持者眼中是执行法律，在反对者眼中却可能是新国家武装进入本地。当地塞族领导人获得来自塞尔维亚方面的支持，克罗地亚政府则扩充自己的警察与武装力量。双方关于对方正在准备进攻的说法，逐渐有了可以观察的装备和人员依据。

但“安全困境”只解释恐惧怎样相互放大，不能免除主动部署、组织驱逐和进攻者的责任。后来马尔蒂奇案查明的行为，涉及克罗地亚境内塞族政治和武装领导体系对非塞族居民实施的迫害，也涉及 1995 年对萨格勒布的火箭袭击。2008 年上诉维持其三十五年刑期。由此可以确认某些组织化犯罪确实存在，不能把 1990—1991 年所有行动描绘成无人负责的自发冲突；但也不能从其定罪推出所有塞族居民共同参与。马尔蒂奇案件及判决目录

联邦的军事制度使冲突具备迅速升级的物质条件。南斯拉夫人民军掌握重武器、职业军官和正规指挥系统；各共和国还有作为“全民防御”制度一部分的领土防御力量，警察也拥有组织和武器。全民防御原是为对付外来入侵而设计，分权后却使共和国拥有独立动员的人员基础。1990 年人民军要求集中领土防御武器，各地执行不同，斯洛文尼亚通过保留和重新组织人员器材维持抵抗能力。切莱比奇案背景部分第 93—95 段说明两类武装的制度区别；具体战区投入不能从全军名册推算。

人民军也不是从始至终目标不变的一支“塞尔维亚军队”。部分高级军官最初希望保住社会主义联邦，害怕共和国分离摧毁军队赖以存在的国家。随着共和国拒绝服从、征兵困难、军人离队和政治合作对象缩小，军队的人员构成及作战目标逐步变化。到克罗地亚战事扩大时，它对当地塞族力量的支持，已经使所谓中立隔离冲突的主张失去可信度。名称上的联邦军队与实际作用必须按阶段区分。

1991 年 3 月围绕紧急状态的争论没有形成军方要求的有效授权，5 月联邦主席团轮值安排再次受阻。主席团不能稳定地产生全体接受的命令，不表示军队立即停止行动；恰恰相反，军事领导层更容易扩大自主判断。与此同时，3 月普利特维采和 5 月博罗沃塞洛等冲突造成死伤，地方上开始按照战争预期准备下一轮行动。克罗地亚的暴力升级早于 1992 年的国际承认，因此承认不能是其开战的最初原因。

1991 年夏天，还有哪些方案

1991 年上半年，仍有重新安排联邦、建立松散邦联或让部分共和国退出的提议。波黑领导人阿利雅·伊泽特贝戈维奇和马其顿领导人基罗·格利戈罗夫推动的折中思路，试图兼顾共和国主权和某种共同体。这类方案的困难在执行层面：谁征税、谁指挥军队、分离后怎样保证少数群体安全、外债如何分配，不能只以“联合”或“主权”两个词同时出现来解决。

斯洛文尼亚和克罗地亚于 6 月 25 日宣布独立。两地并非经历同一种军事行动。斯洛文尼亚控制边境，直接影响联邦海关和国家边界的实际管理；人民军随后出动，地方领土防御和警察进行阻截。斯洛文尼亚政府的当地语纪念材料能具体定位 6 月 26—27 日部队行动，但使用“侵略”“解放”等国家叙事用语，须与当时联邦仍主张自身管辖的事实并列呈现。斯洛文尼亚政府 6 月 27 日行动纪事

7 月布里俄尼安排以暂停独立措施三个月、停火和观察机制争取时间，斯洛文尼亚战事迅速收束。克罗地亚境内却有大片相互争夺的混居地区，以及同波黑、塞尔维亚相连的军事网络。对斯洛文尼亚撤军可以减少联邦军的负担；对克罗地亚放弃控制则牵涉当地塞族地区、交通走廊和更大的政治计划。同一谈判机制因此没有产生同样结果。

最有力的“外国过早承认导致战争”解释，不是说外国凭空制造了民族冲突，而是说承认使部分领导人失去谈判动力，同时没有提供保护居民的兵力。这个判断对战争扩大和谈判激励有价值，但不能倒置时间：共同党组织已经瓦解，地方武装已经建立，克罗地亚已有战斗与驱逐，后来才发生欧洲共同体的承认。德国政策不是无需分析的背景，却也不能替更早的地方夺权和军队行动承担全部因果责任。

最有力的“经济紧缩摧毁国家”解释，则正确指出社会保障和共同市场的衰落侵蚀了联邦认同。但失业本身没有指定谁应占领哪座城镇，也没有规定谁应被逐出家园。财政制度解释国家为什么难以维持合作，组织、武装和领土目标解释争议为什么转成战争。1991 年的关键变化，是不存在一个各方认可且有能力保障退出、自治与少数群体权利的共同执行者。武装组织开始以实际占领来回答宪法未能解决的问题。

因果年表：共同规则怎样逐次失效

日期	行动者与决定	直接后果及下一步	核查入口与边界
1980 年 5 月	铁托去世，集体领导继续运行	个人仲裁消失，分权制度承受持续经济危机	切莱比奇案背景；不能把死亡当天写成国家崩溃
1981 年春	科索沃抗议、共和国地位诉求与镇压	社会和地位问题转为全联邦安全议题	本文科索沃前史；具体迁出原因不能统一归因
1988—1989 年	群众动员、地方领导更替及塞尔维亚修宪	主席团实际联盟改变，其他共和国担忧权力失衡	切莱比奇案第 96—98 段
1989 年末—1990 年初	马尔科维奇稳定方案	初期抑制通胀，执行成本引发共和国冲突	OECD 第 III 部分、世界银行同期报告
1990 年 1 月	南共十四大中断	共同党组织失去协调能力，共和国政治竞争成为主轴	Pauković 的克罗地亚语研究摘要
1990 年春夏	共和国选举、军队收拢武器、克拉伊纳路障	民主授权分处不同空间，警务和武装控制分裂	ICTY 背景与马尔蒂奇案
1991 年 3—5 月	紧急状态争议、局部交战和主席团僵局	联邦授权变弱，地方开始按战争预期动员	国务院背景与 ICTY 战争概述
1991 年 6 月 25—27 日	两共和国独立；军队进入斯洛文尼亚边境	国家地位争端成为军队与地方武装的战斗	斯洛文尼亚政府行动纪事
1991 年 7 月以后	停火与撤军选择，克罗地亚战事继续扩大	联邦解体与战争开始分成不同战区轨迹	ICTY 冲突概述

来源与阅读范围

本文使用 OECD 同期调查的导论、结构目录和稳定政策说明核对经济机制；IMF 论文限于公开摘要，未把模型结果当作战争因果结论。Pauković 的克罗地亚语文章实际核对了摘要、作者和页码 21—33，未把全文尚未取得的细节当作独立证据。当地语言检索还核对了斯洛文尼亚政府行动纪事，其机构立场已在正文说明。

切莱比奇判决实际使用的是历史与防御制度背景部分，尤其第 93—98 段；它不是关于整个联邦解体的专门宪法判决。马尔蒂奇案用来约束具体犯罪责任表述，不能替代所有地方冲突的调查。关于政治人物未公开的最终动机、若邦联方案获得更强外援是否必能成功，现有材料不能给出确定答案。可以确定的是，战争需要可动员的武装、具体领土目标和不再被共同规则约束的决策；经济衰退与民族差异本身没有自动完成这些步骤。